明確縣城功能定位 推進縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)

　　作者：房宏琳（黑龍江省社會科學院研究員、黑龍江省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員）；陳秀萍（黑龍江省社會科學院副研究員）

　　今年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》指出，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對于全面推進鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大而深遠。

　　縣級城市承載著我國城鄉(xiāng)發(fā)展的多項重要功能

　　至2021年底，我國縣域常住人口7.4億人，占全國人口總量的52%；縣城及縣級市的城區(qū)人口合計2.5億人，占全國城鎮(zhèn)常住人口的27.5%。當前階段，縣級城市承載著我國城鄉(xiāng)發(fā)展的多項重要功能。

　　縣城是進一步提高我國城鎮(zhèn)化水平的著力點。2021年底我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達到64.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅46.7%，兩組數(shù)據(jù)的差距來自農(nóng)民工就業(yè)與戶籍的分離。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于促進農(nóng)民工就近城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)“可進可退”，即“進”可從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，“退”可回歸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，甚至可以實現(xiàn)兩方面兼顧。農(nóng)村居民對本地區(qū)縣級城市環(huán)境更熟悉，定居縣城能夠更快融入城市生活。當前，多數(shù)農(nóng)民工在城市就業(yè)的地點不穩(wěn)定，他們中絕大多數(shù)不僅不會在城市購買住房，而且會盡力壓縮生活物品方面的消費，以防止搬家?guī)�來的不便和浪費。如果縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)有了顯著提升，就會有大量農(nóng)民工定居縣城，由于居住和就業(yè)穩(wěn)定，他們中絕大多數(shù)會買房、買車、買各類生活用品，從而釋放出巨大消費潛力。因此，推進以縣城為重要載體的就地就近城鎮(zhèn)化，應(yīng)是我國進一步提高城鎮(zhèn)化水平的主要著力點，也是我國擴大內(nèi)需的潛力所在。

　　縣城是返鄉(xiāng)農(nóng)民工的主要定居地。近年來，我國農(nóng)民工老齡化速度在加快。2021年我國2.93億農(nóng)民工的平均年齡為41.7歲，比2015年提高3.1歲；50歲以上農(nóng)民工數(shù)量占比達到27.3%，比2015年增長近10個百分點。農(nóng)民工主要從事重體力勞動，年齡超過50歲時非農(nóng)就業(yè)機會將會大幅減少，進而面臨居住地選擇問題。定居縣城能夠滿足絕大多數(shù)農(nóng)民工購房、就業(yè)、照顧家庭、教育子女的需求，生活質(zhì)量和幸福感較高，因此成為絕大多數(shù)農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的選擇。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，近幾年選擇在本地就近就業(yè)的中老年農(nóng)民工比例明顯增加，2021年本地農(nóng)民工平均年齡46.0歲，而外出農(nóng)民工平均年齡僅36.8歲，本地農(nóng)民工數(shù)量比2015年增長了11%，同期外出農(nóng)民工的數(shù)量僅增長1.8%。特別是“80后”農(nóng)民工，絕大多數(shù)選擇留在縣城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；少數(shù)人返鄉(xiāng)從事種植養(yǎng)殖業(yè)，并主要選擇就業(yè)在農(nóng)村、居住在縣城的模式。

　　縣城是三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的落腳點。為補齊現(xiàn)代化建設(shè)中的“三農(nóng)”短板，提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益、增加農(nóng)民的收入，我國大力倡導農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)能夠解決鮮活農(nóng)產(chǎn)品保存問題，減少農(nóng)業(yè)的市場風險。如果農(nóng)民能夠通過農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等組織參與到農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)，還可以獲得加工業(yè)環(huán)節(jié)的部分收益，從而增加經(jīng)濟收入，因此，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)被認為是實現(xiàn)一、二產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的主要路徑。縣城一端連接農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，另一端連接消費市場，有利于聚集勞動力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素，是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)最適合的區(qū)域，是一、二產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要落腳點。縣城也是發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游服務(wù)業(yè)的重要供應(yīng)地，比如景點周邊的縣城往往都是鄉(xiāng)村旅游住宿、餐飲服務(wù)的重要供應(yīng)地。以休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展帶動農(nóng)產(chǎn)品的銷售，已成為我國農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要途徑。

　　縣城是當前我國釋放經(jīng)濟活力的重點區(qū)域。我國幅員遼闊，各地區(qū)具有不同的發(fā)展優(yōu)勢，眾多縣級城市的經(jīng)濟類型豐富多樣，這使得縣域經(jīng)濟具有很強的發(fā)展活力。位于城市群和都市圈范圍內(nèi)或周邊的縣城，可以借助地理位置優(yōu)勢承接大城市的人口、產(chǎn)業(yè)和功能，享受到大城市發(fā)展的正外部效應(yīng)，在大城市的市場拉動作用下不斷釋放自身經(jīng)濟活力。具備先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能的縣城，可以借助自身特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢發(fā)展特色經(jīng)濟，通過差異化競爭釋放發(fā)展活力。位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城，可以成為農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集聚區(qū)，重點吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為服務(wù)“三農(nóng)”提供有效支撐，并在產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的過程中不斷釋放發(fā)展活力。位于重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城，能夠承接生態(tài)超載地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移，發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，為保護修復生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供有力支撐，在實現(xiàn)綠色發(fā)展的過程中不斷釋放發(fā)展活力。

　　推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的著力點

　　推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，要堅持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補齊縣城發(fā)展的短板弱項，提升縣城發(fā)展質(zhì)量。

　　一體化規(guī)劃縣級城市和鄉(xiāng)村建設(shè)，通過兩輪驅(qū)動實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一方面，立足本地區(qū)資源區(qū)位條件、環(huán)境承載能力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，一體化規(guī)劃縣城與鄉(xiāng)村建設(shè)，包括城市區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，明確城鄉(xiāng)整體發(fā)展思路。另一方面，完善鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)，滿足老年農(nóng)民更愿意在鄉(xiāng)村居住的需求。促進縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)路網(wǎng)和交通系統(tǒng)建設(shè)，鼓勵發(fā)展城鄉(xiāng)聯(lián)動建設(shè)項目，推進建設(shè)鄉(xiāng)村旅游路產(chǎn)業(yè)路；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)排水防澇設(shè)施建設(shè)，逐步推動市政供水供氣供熱向城郊村延伸。加強縣城與鄉(xiāng)村一體化規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施功能互補、環(huán)境共建，最大限度實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享。

　　推動縣城建設(shè)全面提檔升級，提高縣城的綜合承載能力。推進環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級擴能，建立嚴格的農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生監(jiān)測體系，整治城市環(huán)境衛(wèi)生死角，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的污水收集處理和生活垃圾分類處理設(shè)施，補齊縣級城市公共衛(wèi)生短板。推進市政公用設(shè)施提檔升級，完善養(yǎng)老院、幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施，健全全民健康保障、全民健身、智慧廣電公共服務(wù)工程，提升縣城公共服務(wù)配套設(shè)施質(zhì)量。推進公共服務(wù)設(shè)施提標擴面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療服務(wù)建設(shè)，加快城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療聯(lián)合發(fā)展，以滿足縣城人口對就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療等各類服務(wù)的需求，提高縣城綜合承載能力。

　　以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)為重點，引導社會資本參與縣域經(jīng)濟發(fā)展�？h城的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興都離不開社會資本的支持。與鄉(xiāng)村相比，縣城能夠聚集更多現(xiàn)代生產(chǎn)要素，提供更加便利的發(fā)展條件，對社會資本的吸引力更強，更有利于推進三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。為吸引更多更好的社會資本，縣城和鄉(xiāng)村都要加大力氣優(yōu)化營商環(huán)境，引導和支持各類市場主體參與三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一方面引導他們下鄉(xiāng)建立綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，另一方面支持引導工商資本和金融資本參與縣級二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和服務(wù)業(yè)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，建設(shè)城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)的冷鏈物流設(shè)施，讓縣城成為承載城鄉(xiāng)要素跨界配置的有效載體，成為三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的落腳地，成為當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)兼業(yè)的主要選擇地；支持落戶企業(yè)不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈、打造供應(yīng)鏈、提升價值鏈，重點發(fā)展經(jīng)濟效益高、就業(yè)容量大的縣域富民產(chǎn)業(yè)；規(guī)范推廣政府和社會資本合作模式，鼓勵中央企業(yè)等參與縣城建設(shè)。

　　以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為方向，構(gòu)建內(nèi)涵更加豐富的縣域產(chǎn)業(yè)體系。目前多數(shù)縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，存在產(chǎn)業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、層級低、工業(yè)不夠發(fā)達、服務(wù)業(yè)不夠興旺、產(chǎn)業(yè)體系較為單一等問題。由于產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，提供的就業(yè)機會少，導致縣城很難留住人才。為推進縣城發(fā)展，必須以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為方向，以產(chǎn)業(yè)升級為抓手，以人才配置為重點，將當?shù)刭Y源稟賦、特色文化與經(jīng)濟發(fā)展相融合，大力開發(fā)具有當?shù)靥厣�的加工業(yè)和服務(wù)業(yè)，建成具備地方特色的主導產(chǎn)業(yè)，延長和拓寬產(chǎn)業(yè)鏈，完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，夯實縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

　　推進綠色發(fā)展和科技發(fā)展，讓“生態(tài)宜居、方便智慧”成為縣級城市的名片�？h城的建設(shè)必須堅守綠色發(fā)展理念，將“生態(tài)宜居”作為首要建設(shè)目標。發(fā)揮縣級城市后發(fā)優(yōu)勢，借鑒現(xiàn)代城市建設(shè)經(jīng)驗，利用現(xiàn)有高科技手段，建立完善的軟硬件系統(tǒng)，將縣城打造建設(shè)成為智慧型城市，不斷縮小與大城市的發(fā)展差距。