警惕產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的“地方政府失靈”

　　從“市場(chǎng)失靈”到“政府失靈”：西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的中庸之道

　　回溯西方國(guó)家度過(guò)上個(gè)世紀(jì)經(jīng)濟(jì)大蕭條的經(jīng)驗(yàn)，首推凱恩斯“有效需求理論”取代古典經(jīng)濟(jì)學(xué)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)要素配置的“薩伊定律”，即通過(guò)強(qiáng)有力的政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控糾正市場(chǎng)自發(fā)生成導(dǎo)致的資源配置無(wú)序狀況，也就是通常所說(shuō)的“市場(chǎng)失靈”。這個(gè)理論占據(jù)主流后，馬上引發(fā)了自由主義學(xué)派的強(qiáng)烈反對(duì)：如果市場(chǎng)不能通過(guò)看不見(jiàn)的手調(diào)節(jié)生產(chǎn)，那么政府是否一定能夠做到？比如理性預(yù)期學(xué)派就認(rèn)為，民眾會(huì)對(duì)宏觀政策產(chǎn)生先決性的預(yù)期，導(dǎo)致宏觀政策的有效性難以保證。

　　然而在經(jīng)濟(jì)大蕭條和戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的背景下，宏觀調(diào)控發(fā)揮出了超乎想象的巨大效力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與宏觀調(diào)控的有機(jī)協(xié)調(diào)成為世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共識(shí)，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)也在二者之間尋求到了自身發(fā)展的合理定位。但隨著全球經(jīng)濟(jì)步入信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)引發(fā)的持續(xù)快速發(fā)展期，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)幅度、范圍和手段都達(dá)到了前所未有的高度，這又引發(fā)了新一輪對(duì)政府調(diào)控的質(zhì)疑。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派就強(qiáng)調(diào)，在平穩(wěn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期，政府，特別是地方政府已不再局限于通過(guò)“扶持之手”來(lái)解決市場(chǎng)機(jī)制這個(gè)“看不見(jiàn)的手”失靈的問(wèn)題，而是傾向于采用“掠奪之手”來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，通過(guò)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為自己獲得政治資本，此時(shí)就不可避免會(huì)發(fā)生“政績(jī)工程”甚至滋生腐敗行為。

　　事實(shí)上，西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府宏觀調(diào)控認(rèn)識(shí)的變化一方面是基于外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變遷帶來(lái)的壓力，另一方面也是對(duì)政府行為認(rèn)識(shí)不斷深入的結(jié)果，其最終困境就是要在市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)節(jié)之間尋求一個(gè)合理的度，讓“看不見(jiàn)的手”和“看得見(jiàn)的手”握在一起。

　　從“手段有限”到“調(diào)控沖突”：產(chǎn)業(yè)升級(jí)中政府調(diào)控失靈的具體表現(xiàn)

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，地方政府逐步擁有了更多的自主權(quán)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了越來(lái)越大的作用，這在分稅制改革后體現(xiàn)得尤為突出。分稅制改革前，中央政府通過(guò)財(cái)政體系統(tǒng)籌安排全國(guó)稅收收入，地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)往往受制于財(cái)政資金的約束，而統(tǒng)分的稅收體系難以將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政資金之間建立有效的聯(lián)系，使得地方政府缺乏發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性。實(shí)施分稅制后，地方政府擁有了更多的可支配資源，伴隨著地方政府公務(wù)人員專(zhuān)業(yè)水平的提升和信息傳遞速度的加快，地方政府對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性也達(dá)到了相當(dāng)高的水平，協(xié)調(diào)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的手段趨于豐富和完善。但是，地方政府調(diào)控能力的提升是一把“雙刃劍”，很大程度上也加大了政府調(diào)控失靈的程度。

　　“手段有限”是政府調(diào)控失靈的集中表現(xiàn)。盡管地方政府協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的手段日益豐富，但本質(zhì)上都是過(guò)度依賴(lài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。無(wú)論是對(duì)落后產(chǎn)能進(jìn)行淘汰還是通過(guò)招商引資帶動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，地方政府往往采用稅收優(yōu)惠、土地政策、各種補(bǔ)貼等方式影響企業(yè)成本，形成推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的原動(dòng)力。這種舉措在改革開(kāi)放初期，經(jīng)濟(jì)總量不高、土地等資源豐富的情況下非常有效，但隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)和土地等要素資源日益稀缺，有限的財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)龐大的經(jīng)濟(jì)總量而言顯得微不足道，調(diào)控失去應(yīng)有的效力。而地方政府為了增加調(diào)控的有效性，就不得不加大財(cái)政投入力度，為此就要拓寬財(cái)政收入來(lái)源，由此引發(fā)稅費(fèi)、土地價(jià)格的上漲，使得調(diào)控最終失靈。

　　“手段有限”所表現(xiàn)出的是政府調(diào)控能力整體有限與市場(chǎng)機(jī)制大環(huán)境不夠健全引發(fā)的效率缺失，而“調(diào)控沖突”則是由政府調(diào)控能力局部過(guò)強(qiáng)造成的。為了發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化的分工優(yōu)勢(shì)，地方政府對(duì)應(yīng)中央政府的部門(mén)歸屬，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作劃分到具體的部門(mén)，每個(gè)部門(mén)各司其職，立足自身視角開(kāi)展工作，此時(shí)部門(mén)協(xié)調(diào)就成為制約工作成效的關(guān)鍵。以縣域經(jīng)濟(jì)為例，產(chǎn)業(yè)升級(jí)就涉及到發(fā)展局、經(jīng)貿(mào)局、土地局、信息化局、規(guī)劃局等眾多部門(mén)，各個(gè)部門(mén)往往通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的方式統(tǒng)籌相應(yīng)的工作，但不同規(guī)劃之間的銜接存在很大困難，“調(diào)控沖突”難以避免。這種沖突既表現(xiàn)在對(duì)于土地用途、公共設(shè)施構(gòu)建、區(qū)域空間布局之間的定位沖突，還表現(xiàn)在發(fā)展先后序列上的時(shí)間沖突，部分區(qū)域還存在領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整帶來(lái)的思路沖突�？h域?qū)用娴恼{(diào)控沖突首先影響的是基層政府辦事人員的效率，比如，在鎮(zhèn)、街道層面往往是一個(gè)辦事人員對(duì)應(yīng)多個(gè)上級(jí)部門(mén)，沒(méi)有統(tǒng)一的意見(jiàn)是難以有效執(zhí)行的。為了減少?zèng)_突，各個(gè)職能局室傾向于立足原則、方向的大線條方式制定發(fā)展規(guī)劃，以減少相互之間的調(diào)控沖突，但這同時(shí)又增加了操作上的靈活性，難以保證政策的實(shí)際效力，從而出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象。