在“十二五”戰(zhàn)略機(jī)遇期里，如何把握稅制的建設(shè)和改革。筆者認(rèn)為，應(yīng)把握正確的思路和要點(diǎn)，稅制的改進(jìn)需要與通盤的配套改革形成緊密的互動關(guān)系。應(yīng)從制度建設(shè)的角度進(jìn)行考慮，通過制度建設(shè)、改革創(chuàng)新化解深層次的制約和矛盾。
財(cái)政層級扁平化
市場經(jīng)濟(jì)需要實(shí)行分稅分級財(cái)政體制，分稅分級財(cái)政體制的基本原則是，在合理的政府層級前提下，使一級政權(quán)有一級合理的事權(quán)和一級合理的財(cái)權(quán)。而在財(cái)權(quán)中最本質(zhì)的內(nèi)容，是稅基的合理配置問題。一級財(cái)權(quán)、一級稅基的深層次要求，就是依此進(jìn)而形成一種具有現(xiàn)代意義，體現(xiàn)依法理財(cái)、民主理財(cái)、科學(xué)理財(cái)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的預(yù)算，公共財(cái)政建設(shè)的目標(biāo)，最后都要落到現(xiàn)代預(yù)算運(yùn)行載體上。預(yù)算的運(yùn)行，還應(yīng)涉及一級產(chǎn)權(quán)（“全民所有”的國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)需具體量化到各層級）和一級舉債權(quán)（地方應(yīng)具備規(guī)范的“陽光融資”制度）。國際經(jīng)驗(yàn)和我國自身的實(shí)踐探索證明，還需要自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度。
要將上述基本要素整合，就必須在“十二五”時期解決1994年之后，雖分稅制框架得以延續(xù)，但共享稅增多、省以下分稅制不能得到實(shí)質(zhì)性貫徹的問題。通過大量的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國現(xiàn)在省以下四個層級的體制并不是分稅制。雖然在省級行政區(qū)層面，除江蘇、浙江、福建曾明確表示，省以下層級不實(shí)行分稅制之外，其他地方都表示比照中央與省的原則，在省以下四個層級間實(shí)行分稅制。但具體來看，并沒有形成規(guī)范的分稅安排。
在國際上無五級分稅的任何經(jīng)驗(yàn)可循的情況下，中國在1994年的時候在各個省試驗(yàn)，希望能形成五級分稅的層級，但實(shí)踐證明行不通。通過具體的分析和研討，我們認(rèn)為，省以下層級不能貫徹實(shí)行分稅制的原因，在于層級過多，二十幾種稅在從中央到地方的五層級間，無法實(shí)現(xiàn)分級。因此，必須使財(cái)政層級扁平化，這種做法的正面效應(yīng)包括：降低信息不對稱的損失與扭曲，進(jìn)一步明晰與合理化政府事權(quán)，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)化，降低行政成本，提高運(yùn)行效率等。如果財(cái)政層級能夠扁平化為三個層級，那么省以下的分稅制問題也就迎刃而解。
兩大支柱財(cái)源
在分稅制問題得到解決的前提下，“十二五”期間，應(yīng)抓住機(jī)遇盡快打造地方稅體系。簡單而言，需要依托以下兩大支柱財(cái)源進(jìn)行建設(shè)。
首先，是在上海、重慶已先行先試的不動產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅，實(shí)質(zhì)就是從物業(yè)稅的思路，推進(jìn)到以房產(chǎn)稅名義來啟動的改革。它引入兩個非常關(guān)鍵的制度因素：第一，對于一部分消費(fèi)住房也要征收房產(chǎn)稅；第二，房產(chǎn)稅征收，是在保有環(huán)節(jié)評估稅基之后年復(fù)一年地實(shí)施。這兩大制度特征就使其具有了國際上可比較的不動產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅或在美國所謂的財(cái)產(chǎn)稅的特征，在中國它將成為提高“直接稅”比重的第一位的改革任務(wù)。財(cái)產(chǎn)稅里還包含有遺產(chǎn)稅、或稱遺產(chǎn)和贈與稅，作為研究者，筆者主張?jiān)凇笆濉逼陂g應(yīng)對其進(jìn)行研究。中國必須建立財(cái)產(chǎn)稅制度，市場經(jīng)濟(jì)需要合理的財(cái)產(chǎn)稅制度框架，這涉及到全局性的配套改革問題。
對于財(cái)稅配套改革的直接意義在于，它可以成為地方稅體系中的主力、支柱型的財(cái)源，使地方政府的內(nèi)在動機(jī)和市場經(jīng)濟(jì)所要求的政府職能合理化，形成內(nèi)在的契合。通過設(shè)置這個稅種，地方政府將意識到優(yōu)化本地投資環(huán)境、提升本地公共服務(wù)水平，轄區(qū)內(nèi)的不動產(chǎn)就將進(jìn)入升值軌道。那么每隔一段時間重評一次稅基，就是其財(cái)源建設(shè)實(shí)際套現(xiàn)的具體機(jī)會，與發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會諸事項(xiàng)的戰(zhàn)略目標(biāo)相內(nèi)在配套的財(cái)源建設(shè)問題，就能得到基本解決。當(dāng)然，它還會對收入分配的優(yōu)化產(chǎn)生明顯的正面作用。收入分配必然聯(lián)系到財(cái)產(chǎn)性收入的分配，聯(lián)系到中國經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型期間不動產(chǎn)的迅速升值。那么對收入分配狀況進(jìn)行優(yōu)化，必然需要通過不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收，適當(dāng)矯正財(cái)產(chǎn)差距所產(chǎn)生的收入分配差距擴(kuò)大的效應(yīng)。
其次，應(yīng)著重在中國西部地區(qū)實(shí)行資源稅，因?yàn)槲鞑康貐^(qū)尚不能通過房地產(chǎn)稅來提供強(qiáng)支撐力的收入來源。2010年下半年在新疆啟動的資源稅改革就表明，這些地方資源富集區(qū)，資源稅可以成為地方稅中具備支撐力的稅源。
實(shí)行資源稅的正面效應(yīng)，與科學(xué)發(fā)展觀所要求的節(jié)能降耗關(guān)系密切。它將有利于以經(jīng)濟(jì)手段刺激市場主體，在生產(chǎn)過程中節(jié)能降耗，開發(fā)節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品，這種正面效應(yīng)具有可持續(xù)發(fā)展的意義。2011年下半年，資源稅改革的區(qū)域覆蓋面已逐步擴(kuò)大，一年可使地方財(cái)政增收約600億元。隨著今后品種覆蓋面的擴(kuò)大，其對地方財(cái)政的支撐力將更為明顯。
因此，筆者認(rèn)為，在“十二五”期間，地方稅體系兩大支柱財(cái)源建設(shè)的初步輪廓基本可以形成，形成一個制度支撐框架，這也將實(shí)質(zhì)性地支持相關(guān)配套改革。(作者賈康 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長)
