“十二五”時(shí)期如何促進(jìn)農(nóng)民工市民化
“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化的核心在于綜合考慮資源分配的可能性、農(nóng)民工進(jìn)城定居的需要，使農(nóng)民工獲得與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。這可以大大降低農(nóng)民工在城市定居的制度成本，從而提升其在城鎮(zhèn)定居的能力和意愿。
農(nóng)民工是指戶籍在農(nóng)村而主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、依靠工資收入生活的勞動(dòng)者。2009年，全國農(nóng)民工總量為2．30億人，其中離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從業(yè)6個(gè)月以上的外出農(nóng)民工1．45億人；外出農(nóng)民工占城鎮(zhèn)人口的23．4％，為我國46．6％的城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)了10．9個(gè)百分點(diǎn)。促進(jìn)這一只在統(tǒng)計(jì)意義上為城鎮(zhèn)人口的群體能夠真正融入城市社會(huì)，是“十二五”乃至今后一段時(shí)期內(nèi)提高我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心任務(wù)。
一、農(nóng)民工市民化的核心是獲得與城市原居民同等的公共服務(wù)
發(fā)展中國家城市化的歷史表明，進(jìn)城農(nóng)民職業(yè)與社會(huì)身份的分離在其他國家同樣存在，但分離方式與我國不同。以巴西為代表的拉美國家表現(xiàn)為進(jìn)城農(nóng)民居住地域?yàn)槌鞘�，且逐步享有城市教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等公共服務(wù)，但缺乏相應(yīng)的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)和崗位；埃及開羅大量“城市鄉(xiāng)民”的存在，表明非洲城市化也存在類似現(xiàn)象。我國的“農(nóng)民工人”與其他發(fā)展中國家的“城市鄉(xiāng)民”形成了從字面到內(nèi)涵上的對(duì)照，表現(xiàn)為職業(yè)非農(nóng)化而難以在城市定居。從這個(gè)意義上說，我國的農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民在進(jìn)入城市實(shí)現(xiàn)職業(yè)身份轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)居住地域、生活方式及行為模式轉(zhuǎn)變的過程，即實(shí)現(xiàn)職業(yè)與社會(huì)身份的雙轉(zhuǎn)變。
在我國，農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)社會(huì)身份的轉(zhuǎn)換有兩種途徑：一是將其戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口；二是無論其為何種戶口而給予其與城市居民平等的勞動(dòng)就業(yè)、子女義務(wù)教育、計(jì)劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房補(bǔ)助等待遇，也就是使這些由城市原居民享有的公共服務(wù)覆蓋于農(nóng)民工。“十二五”時(shí)期促進(jìn)農(nóng)民工市民化應(yīng)是兩者同時(shí)推進(jìn)，但重點(diǎn)在于后者。這基于以下兩個(gè)原因：其一是城鄉(xiāng)戶口各有其所附帶的權(quán)利（農(nóng)業(yè)戶口附帶著土地權(quán)利及計(jì)劃生育權(quán)利），當(dāng)兩者利益比較差異較小時(shí)，城鎮(zhèn)戶口吸引力不大，小城鎮(zhèn)戶口對(duì)于農(nóng)民的吸引力以及城市戶口對(duì)于近郊農(nóng)民的吸引力就均在下降；其二是城鄉(xiāng)戶口附帶福利之間差異過大時(shí)，城市戶口短期內(nèi)難以完全放開，放開也不得不收回，如鄭州市的戶籍改革。兩種情況都不利于農(nóng)民工進(jìn)城生活。因此，在繼續(xù)向建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度這一戶籍制度改革方向努力的同時(shí)，“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化的核心在于綜合考慮資源分配的可能性、農(nóng)民工進(jìn)城定居的需要，使農(nóng)民工獲得與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。這可以大大降低農(nóng)民工在城市定居的制度成本，從而提升其在城鎮(zhèn)定居的能力和意愿。目前依附于我國城鎮(zhèn)戶籍上的福利或公共服務(wù)包括就業(yè)扶持政策、教育（義務(wù)教育、職業(yè)教育補(bǔ)貼）、公共衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障和住房保障�！按龠M(jìn)農(nóng)民工市民化”可以理解為通過制度創(chuàng)新和政策設(shè)計(jì)，糾正這些公共服務(wù)供給中的市場失靈和政府失靈，使農(nóng)民工得以享有這些公共服務(wù)的過程。
二、“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化面臨的制約因素
�。ㄒ唬┏鞘泄卜⻊�(wù)供給能力不足
改革開放后，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出規(guī)模在城市政府目標(biāo)函數(shù)中的地位超過社會(huì)福利、公平等其他因素，因而城市政府在公共品的投資上偏向于能夠提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)能力生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于生活公共品提供等社會(huì)職能只是在進(jìn)入新世紀(jì)后才得以不斷強(qiáng)化。加之城市社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生、住房保障等公共服務(wù)的資源配置依據(jù)城鎮(zhèn)戶籍人口規(guī)劃和提供，在對(duì)本市城鎮(zhèn)戶籍人口尚存在歷史欠賬的情況下，覆蓋大規(guī)模進(jìn)城農(nóng)村人口存在困難。這在農(nóng)民工集中流入?yún)^(qū)，即東南沿海地區(qū)的新興城市中更為突出。
�。ǘ┏鞘泄卜⻊�(wù)供給意愿不足
我國目前基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌層次較低，以地方為主的基本公共服務(wù)供給模式，強(qiáng)化了滿足公民權(quán)利的公共服務(wù)供給區(qū)域化和地方化格局。而教育、就業(yè)扶持和公共衛(wèi)生等公共品具有外部性，流入城市無意為其他地區(qū)“做嫁衣”，在供給能力有限的情況下更是如此。城市政府為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的意愿往往因隸屬關(guān)系的遠(yuǎn)近而遞減，即首先解決本市農(nóng)村進(jìn)入城區(qū)務(wù)工人員，其次是本省的農(nóng)民工，外省農(nóng)民工排在最后。
�。ㄈ┪葱纬赊r(nóng)民工市民化投入的政府間分擔(dān)機(jī)制
國家對(duì)農(nóng)民工問題高度重視，但從目前看，中央和地方的分擔(dān)機(jī)制尚未形成，實(shí)際的投入責(zé)任大多落在了地方（公共服務(wù)方面）、企業(yè)和個(gè)人（社會(huì)保障方面）肩上。
（四）農(nóng)村土地資本化對(duì)農(nóng)民工市民化的支持有待加強(qiáng)
日本及我國臺(tái)灣地區(qū)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)“體面的城市化”，重要原因之一在于農(nóng)村土地資本化為農(nóng)村人口城市化提供了支持。這類國家或地區(qū)或者是農(nóng)民自己通過農(nóng)村土地和住宅的變現(xiàn)，或者是政府將土地增值收益建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房，從而基本解決了進(jìn)城農(nóng)民的居住問題，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的土地增值收益成為農(nóng)民進(jìn)入城市的重要資本。我國在如何借鑒這些有益經(jīng)驗(yàn)，探索適合我國國情的農(nóng)村建設(shè)用地資本化，特別是將資本化的收益切實(shí)用于提高對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)水平，支持農(nóng)民工入城定居等方面還需加強(qiáng)。
（五）城市管理機(jī)制與社會(huì)結(jié)構(gòu)變化不相適應(yīng)
大量農(nóng)民工及其家屬進(jìn)入城市生活，使得城市利益主體更加多元化和多層化，如何形成包括農(nóng)民工在內(nèi)的不同階層居民利益保障機(jī)制，成為我國城市發(fā)展中具有挑戰(zhàn)性的現(xiàn)實(shí)命題。特別是作為外來者的農(nóng)民工，如果長期缺乏制度性參與的利益保障機(jī)制，非制度化參與方式（抵制性參與、過激參與乃至暴力參與等）就在所難免，這勢(shì)必對(duì)城市社會(huì)安定帶來威脅。
三、“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化的思路
（一）因群分類地將公共服務(wù)延伸于農(nóng)民工
根據(jù)農(nóng)民工進(jìn)入城市就業(yè)時(shí)間長短以及工作穩(wěn)定性的高低，大體可以將農(nóng)民工劃分為進(jìn)城時(shí)間不長，以及進(jìn)城較長且就業(yè)穩(wěn)定者兩大群體。城市居民所享有的公共服務(wù)雖然在規(guī)模不同的城市水平會(huì)不盡相同，但可分為公共品和準(zhǔn)公共品兩類，公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育、子女義務(wù)教育、就業(yè)扶持等公共品性質(zhì)更加突出；而社會(huì)保障和住房保障等具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)。將農(nóng)民工的兩大群體與城市居民公共服務(wù)兩大類相對(duì)應(yīng)，則公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育、子女義務(wù)教育和就業(yè)扶持應(yīng)降低所覆蓋農(nóng)民工的條件要求，盡量實(shí)現(xiàn)對(duì)于兩大群體的全覆蓋。社會(huì)保障中的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工應(yīng)該可以得到，且主要由企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)，政府支出壓力并不大，而社會(huì)保障中的最低生活保障以及住房保障，則需要將農(nóng)民工在城市就業(yè)年限較長、工作穩(wěn)定性較高等作為是否覆蓋的條件。
�。ǘ├眠^渡性制度安排提高公共服務(wù)覆蓋水平
實(shí)施了40余年的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使我國城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距不僅表現(xiàn)于收入之間，也表現(xiàn)為公共服務(wù)方面，即在城鄉(xiāng)之間在社會(huì)發(fā)展水平上形成了巨大鴻溝。在加強(qiáng)城市公共服務(wù)能力，努力把城市公共服務(wù)體系延伸到農(nóng)民工，使其享受到城市原居民服務(wù)的同時(shí)，“十二五”時(shí)期也需要根據(jù)城市公共服務(wù)能力，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)提供的“可承受性”，需要根據(jù)農(nóng)民工收入低、流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，提高公共服務(wù)的“可得性”，或者說是先彌補(bǔ)制度的缺失，然后逐漸縮小“新”“老”市民之間的差距。由此，一些過渡性制度安排就成為特定發(fā)展階段下的“次優(yōu)”選擇，如針對(duì)農(nóng)民工的簡易住房建設(shè)等。
�。ㄈ⿲�(duì)跨省流動(dòng)農(nóng)民工在就業(yè)地市民化給予關(guān)注
從“十一五”時(shí)期的情況看，外出務(wù)工農(nóng)民51％為跨省流動(dòng)，跨省流動(dòng)主要方向是東部地區(qū)。根據(jù)2009年的數(shù)據(jù)，假設(shè)跨省流動(dòng)者與全部外出務(wù)工者流向東部地區(qū)的比例相同，則約1／3外出務(wù)工者，即約有4500萬流向東部地區(qū)�！笆濉睍r(shí)期，隨著中西部地區(qū)工業(yè)化步伐可能會(huì)因此加快，吸納本地區(qū)農(nóng)民工的能力會(huì)有所增強(qiáng)。但東部地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性高于中西部地區(qū)，即使東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)戰(zhàn)略取得成效，由于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)仍將進(jìn)一步帶動(dòng)生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)相對(duì)較高的就業(yè)彈性使得“十二五”時(shí)期跨省流動(dòng)且向東部地區(qū)流動(dòng)的農(nóng)民工規(guī)�？赡懿粫�(huì)明顯下降。
四、“十二五”時(shí)期促進(jìn)農(nóng)民工市民化的制度創(chuàng)新
�。ㄒ唬┘哟笾醒胝畬�(duì)于跨省流動(dòng)農(nóng)民工在就業(yè)地市民化的支持力度
近年來中央政府不斷加大財(cái)政投入力度以支持地方政府改善農(nóng)民工的待遇，如中央財(cái)政2009年下?lián)芰诉M(jìn)城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女接受義務(wù)教育獎(jiǎng)勵(lì)資金20億元，專項(xiàng)用于接收農(nóng)民工子女的城市義務(wù)教育階段學(xué)校補(bǔ)充公用經(jīng)費(fèi)和改善辦學(xué)條件，東南沿海農(nóng)民工流入較多的省區(qū)成為主要補(bǔ)助地區(qū)。“十二五”時(shí)期，可以以此為基礎(chǔ)形成中央加大對(duì)于跨省遷移農(nóng)民工集中地區(qū)穩(wěn)定、長效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。手段可以是中央對(duì)地方政府加大在解決農(nóng)民工公共服務(wù)方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。重點(diǎn)是加強(qiáng)公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育、子女義務(wù)教育、就業(yè)扶持以及住房保障對(duì)于勞動(dòng)力流入地區(qū)的補(bǔ)助。原因在于前三項(xiàng)為公共品性質(zhì)突出，目前以新生代為主體的農(nóng)民工，對(duì)生殖健康和計(jì)劃生育服務(wù)以及就業(yè)扶持壓力增大，而且新生代農(nóng)民工的年齡結(jié)構(gòu)預(yù)示著將有相當(dāng)規(guī)模隨遷子女在“十二五”期間進(jìn)入義務(wù)教育階段，對(duì)于義務(wù)教育的需求也相應(yīng)較大；保障性住房建設(shè)成本較高，地方政府支出壓力較大。社會(huì)保障領(lǐng)域在我國屬于準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域，且從目前看大量年輕農(nóng)民工在工作城市參保，實(shí)際上為充裕流入城市社保資金做出了貢獻(xiàn)，因此社會(huì)保障領(lǐng)域可以不在中央補(bǔ)助范圍。具體方式可有幾種選擇：一是按所產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)的一定比例進(jìn)行補(bǔ)助。根據(jù)流入地解決非本省農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校免費(fèi)接受義務(wù)教育人數(shù)、享受住房保障制度的人數(shù)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助。中央補(bǔ)助數(shù)額可按服務(wù)跨省農(nóng)民工所產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)的1／4——1／3進(jìn)行補(bǔ)助；二是按每個(gè)服務(wù)人數(shù)或提供服務(wù)水平進(jìn)行固定數(shù)額補(bǔ)助，如可按農(nóng)民工保障性住房建設(shè)單位面積成本進(jìn)行補(bǔ)助；三是區(qū)分領(lǐng)域，按提供公共服務(wù)的某項(xiàng)類別進(jìn)行補(bǔ)助，如在農(nóng)民工子女義務(wù)教育方面，專項(xiàng)對(duì)地方教育的公用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助。
�。ǘ┐龠M(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地制度創(chuàng)新
一是探索跨省的城市建設(shè)用地與非本省外來人口增加掛鉤辦法。二是探索農(nóng)村宅基地資本化模式。按照國土資源部的部署，2009年底前已基本完成對(duì)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證，在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)一些地方繼續(xù)采取出讓、作價(jià)出資、作價(jià)入股、抵押和置換等方式，進(jìn)行農(nóng)村宅基地資本化的探索，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)供其他地區(qū)借鑒參考，以提高農(nóng)民工進(jìn)城定居的經(jīng)濟(jì)能力。
�。ㄈ┘訌�(qiáng)城市治理
我國的城市治理模式可進(jìn)行多方面的探索：一是可考慮降低農(nóng)民工參加選舉的限制。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，凡在城市居住一年以上、戶口不在本市的農(nóng)民工，取得戶口所在地證明后，可在居住社區(qū)進(jìn)行選民登記，依法參與選舉活動(dòng)。從一些城市的實(shí)踐看，可以降低農(nóng)民工參加務(wù)工地選舉的年限時(shí)間，以調(diào)動(dòng)其參與選舉的積極性。對(duì)于被選舉權(quán)仍可加以一定的務(wù)工或居住年限的限制。二是構(gòu)建以社區(qū)為依托的農(nóng)民工服務(wù)和管理平臺(tái)，提高公共服務(wù)的針對(duì)性和覆蓋率。三是促進(jìn)農(nóng)民工的自助管理。包括允許農(nóng)民工成立公開的自助性組織，如維權(quán)組織、信息中介組織或法律服務(wù)組織等，政府加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管和引導(dǎo)，使其成為政府加強(qiáng)治安、消防、計(jì)生、環(huán)保管理的有效渠道。四是參照工資集體協(xié)商機(jī)制，對(duì)于事關(guān)農(nóng)民工在城市生活的重大問題，建立政府與農(nóng)民工的對(duì)話、溝通與協(xié)商機(jī)制。(申兵)
（作者單位：國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所）
