令人震驚的“三鹿奶粉事件”引發(fā)國人對食品安全的關(guān)注，也使立法機關(guān)對出臺《食品安全法》更加審慎。
按慣例，一部法律草案一般經(jīng)二次審議之后意見就基本趨同，三次審議后就將表決通過。
2008年8月，十一屆全國人大常委會第四次會議審議了食品安全法草案二次審議稿。大家普遍認為，二次審議稿廣泛吸收了常委會組成人員和社會各界的意見，修改得比較好，建議進一步修改完善后盡早通過。
誰料想，幾天后爆發(fā)的三鹿有毒奶粉事件，讓這部被千呼萬喚的法律“擱淺”。
“這個法律名稱再叫食品衛(wèi)生法就不合適了”
“孔雀石綠、蘇丹紅、三聚氰胺，這些我們之前從來沒有聽說過的化學(xué)名詞，統(tǒng)統(tǒng)出現(xiàn)在食品事故中了。”食品安全法草案起草負責(zé)人之一、全國人大常委會法工委行政法室主任李援痛心地說，“這些東西，老百姓看不見，摸不著，聞不到，嘗不出……”
據(jù)統(tǒng)計，僅十屆全國人大期間，就有3000多人次的全國人大代表提出食品安全方面的議案和建議。
不過，到底是修改已有的食品衛(wèi)生法，還是制定全新的食品安全法，代表們莫衷一是。
在李援看來，“衛(wèi)生”通俗講就是干凈，注重的是食物的表面現(xiàn)象和外部環(huán)境，而“安全”就是無毒無害，已經(jīng)深入到了食物的內(nèi)在品質(zhì)。
就在全國人大代表大規(guī)模建議修法之時，相關(guān)立法規(guī)劃也隨之啟動。2003年，十屆全國人大常委會將修改食品衛(wèi)生法列入了本屆立法規(guī)劃。次年，食品衛(wèi)生法的修改工作就開始了。
隨著修訂工作的展開，草案的內(nèi)容不斷豐富，增加了食品安全風(fēng)險評估、食品安全標準制定以及與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法銜接的內(nèi)容，已經(jīng)大大超過了食品衛(wèi)生法的內(nèi)容�！斑@個法律名稱再叫食品衛(wèi)生法就不合適了”。2007年10月31日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，討論并原則通過《食品安全法(草案)》，至此，方向敲定。
法律名稱兩個字的改變，意味著從觀念到監(jiān)管模式的提升。李援認為，此前對食品安全事故監(jiān)控處于失控半失控狀態(tài)。他坦言:“這源于監(jiān)管體制不健全�！本唧w說來，一是食品的監(jiān)管措施、方式有漏洞;二是缺乏規(guī)范企業(yè)行為的行之有效的制度和機制;三是從田間到餐桌，多部門分段監(jiān)管不銜接。
2007年12月，時任國務(wù)院法制辦主任曹康泰受國務(wù)院委托作草案說明時透露，產(chǎn)生食品安全問題的一個主要原因，是現(xiàn)行有關(guān)食品衛(wèi)生安全制度和監(jiān)管體制不夠完善。對此，食品安全法草案對癥下藥，一一破解:建立以食品安全風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度;建立食品安全事故預(yù)防和處置機制，提高應(yīng)急處理能力;強化生產(chǎn)經(jīng)營者作為保證食品安全第一責(zé)任人的責(zé)任;建立分工明晰、相互協(xié)調(diào)的食品安全監(jiān)督體制;建立暢通、便利的消費者權(quán)益救濟渠道。
當時的輿論認為，食品安全法草案焊牢了食品安全監(jiān)管鏈條。
針對三鹿奶粉事件，食品安全法草案作出了8項重要修改
起草者思考的問題，同樣是審議者關(guān)注的問題。
在2007年12月的十屆全國人大常委會第三十一次會議和2008年8月的十一屆全國人大常委會第四次會議上，食品安全監(jiān)管體制一直是爭論的焦點。
審議者不明白，“十來個部門怎么就管不住一頭豬”?一些全國人大常委會組成人員在參加執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)生部門只檢查衛(wèi)生，看到有人給肉注水卻管不了，因為那是工商部門的職責(zé)。多頭管理，反而成了沒人管理。為確保法律的實施效果，他們建議，將多頭、分段的監(jiān)管體制，改為由一個部門主管、實行全程監(jiān)管，或者在原有監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，明確一個主管部門。他們還退了一步，“如果難以做到，建議設(shè)立食品安全委員會統(tǒng)一監(jiān)管，其他部門根據(jù)自己的職責(zé)分工，相互協(xié)調(diào)、各負其責(zé)”。
不過總體而言，大家普遍認為，二次審議稿修改得比較好，建議進一步修改完善后盡早通過。
但是就在十一屆全國人大常委會第四次會議閉幕后的幾天里，三鹿有毒奶粉事件浮出水面。
2008年9月10日，陜西、甘肅、寧夏等地出現(xiàn)多個嬰兒患腎結(jié)石病例，疑為食用問題奶粉所致。11日，三鹿集團承認奶粉受三聚氰胺污染。稍后，不少品牌奶粉被檢出含有三聚氰胺，近30萬名嬰幼兒受到損害，5萬余名嬰幼兒需住院治療。一時間，老百姓“談奶色變”。
這個突發(fā)事件成了食品安全法草案的試金石。
“隨著三鹿奶粉事件的情況每天被披露，我們就對照著現(xiàn)在的草案，看對暴露出的問題是否能管得住�！崩钤f，“幾乎是和事件發(fā)展同步的，今天看到有問題，就加一條，明天又有新的問題了，就再加一條�！�
三鹿奶粉事件中，最致命的問題便是添加了三聚氰胺。為此，草案三審稿增加了兩條規(guī)定，其一是衛(wèi)生部門在制訂食品添加劑標準時，要經(jīng)過風(fēng)險評估，證明食品添加劑是“安全可靠、技術(shù)上確有必要的”才能列入食品添加劑目錄，不得在食品生產(chǎn)中使用食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)或者其他危害人體健康的物質(zhì)。
立法部門發(fā)現(xiàn)，三聚氰胺的添加是在奶站環(huán)節(jié)，也就是在牛奶被企業(yè)收購之前，就被添加了三聚氰胺，而奶牛養(yǎng)殖及牛奶收購站歸農(nóng)業(yè)部門管理。此前的草案中，因為規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全法負責(zé)，所以農(nóng)業(yè)部門是被排除在食品安全監(jiān)管鏈條之外的。于是，三審稿在二審稿“建立健全食品安全協(xié)調(diào)機制”的基礎(chǔ)上，又增加了“縣級以上地方政府要對食品安全實行全程的監(jiān)督管理”規(guī)定。
立法部門還注意到，對于三鹿奶粉存在的問題，很早就有人舉報反映，但直到9月才被處理。為此，三審稿增加規(guī)定，要求國務(wù)院有關(guān)部門在獲知有關(guān)食品安全風(fēng)險信息后，立即向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通報。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通過食品安全風(fēng)險監(jiān)測或者接到舉報發(fā)現(xiàn)食品可能存在安全隱患的，應(yīng)當立即依法進行檢測并進行食品安全風(fēng)險評估。
在這次奶粉事件中，有不少被檢出三聚氰胺的產(chǎn)品是國家免檢產(chǎn)品。事件發(fā)生后，國務(wù)院已經(jīng)廢除了食品的免檢制度。草案三審稿更是從法律高度明確，對食品不得實施免檢。
……
“‘民事賠償優(yōu)先’的規(guī)定，也是在‘三鹿奶粉事件’之后才規(guī)定的。我們發(fā)現(xiàn)，按照規(guī)定，行政罰款就已經(jīng)先讓三鹿破產(chǎn)了。所以國家不能先把錢拿走，而是應(yīng)該讓民事賠償優(yōu)先�！崩钤f，三鹿奶粉事件爆發(fā)后，各相關(guān)部委對草案的每條規(guī)定都摳得非常細，“一定要明確責(zé)任和權(quán)力所在，以免將來出了事故之后責(zé)任不清”。
立法部門抓住了這次難得的自我修正的機會。到2008年10月十一屆全國人大常委會五次會議第三次審議，食品安全法草案已經(jīng)作出了8項重要修改。
“盡管有一些反對意見，但是我們還是把這些修改意見堅持寫上了�！崩钤f。
跨越兩屆常委會、經(jīng)歷了四次審議，食品安全法草案得以通過
“食品安全法草案針對三鹿奶粉事件作出規(guī)定，非常必要和及時，也順應(yīng)民心�！比珖舜蟪Ｎ瘯M成人員對新草案這樣評價。
2008年10月24日，全國人大會議中心，十一屆全國人大常委會第五次會議分組審議食品安全法草案。常委會組成人員又活躍起來。
如果沒有重大分歧，法律草案一般經(jīng)三審就會通過。那么這部在提交三審前作了較大修改的草案，要不要付諸表決?常委會組成人員有了分歧。
有委員認為，這次三審不安排通過是完全必要的，這是一部涉及到民眾生命健康的法律，應(yīng)該認真地再審一審，再廣泛聽取一下人民群眾的意見，讓它更科學(xué)、更合理。但也有人建議這次會議審議后通過，因為“百分之百、十全十美也不可能，現(xiàn)在很需要這樣一部法律”。
但是常委會組成人員也普遍認為，修改后的草案還是有不足，尤其是監(jiān)管體制問題。
“許多委員都提出，不斷發(fā)生食品安全事故，都是在分段監(jiān)管體制下發(fā)生。如果還維持這種監(jiān)管體制，我們的食品安全現(xiàn)狀就不可能改變�！崩钤f，這也是我們這次立法特別關(guān)注的問題，屬于我這一段的我管，不屬于我這一段的我就不過問，就使得一些信息、一些事故的處理不及時，造成我們的食品事故一旦發(fā)生，盡管有這么多部門，事故仍擴大和蔓延�！叭鼓谭凼录且粋�突出的表現(xiàn)，教訓(xùn)非常深刻”。
“現(xiàn)在一下子讓國務(wù)院把體制完全理順還不太可能，但是這件事又非常重要。在這種非常情況下，建議國務(wù)院成立一個食品安全監(jiān)督管理委員會。體制的問題，以后再理順�！蹦残律榷辔怀Ｎ瘯M成人員在這一問題上達成共識。
“設(shè)立國家級食品安全委員會”的建議，在草案二審時就曾有人提出過，但未被采納，在三鹿奶粉事件發(fā)生之后，終于被立法者接受了�！斑@是在分段監(jiān)管體制之上的一個很大的推進�！崩钤J為，“有了一個國家層級的協(xié)調(diào)機構(gòu)，就可以對各個底下監(jiān)管部門的總體情況進行綜合分析，出現(xiàn)問題以后進行協(xié)調(diào)，然后把這些漏洞都給補上。”
接下來，全國人大又采納常委會組成人員的建議，對三鹿奶粉事件中出現(xiàn)的“明星代言”問題作出規(guī)定，要求代言明星承擔(dān)連帶責(zé)任。
草案的四審，原本被安排在2008年12月進行，但由于一些重要問題尚需明確，四審又被順延兩個月。2009年2月28日，跨越兩屆常委會、經(jīng)歷了四次審議的食品安全法草案以一個相對完美的狀態(tài)，以158票贊成、3票反對、4票棄權(quán)經(jīng)表決通過。
回顧食品安全法的立法過程，李援深有感觸地說:“重大食品安全事故催生法律的制定，在世界各國都不例外。”
不過還是有人對此感到“后怕”———如果沒有三鹿奶粉事件，或者發(fā)生在食品安全法出臺之后，又將是怎樣的情景? （宋識徑）
