區(qū)域功能科學(xué)定位是重要前提
區(qū)域功能科學(xué)定位是重要前提
——探索京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展有效路徑(上)
本期嘉賓
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長 肖金成
河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長 武義青
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟社會發(fā)展研究院執(zhí)行副院長 葉堂林
主持人
經(jīng)濟日報社編委、中國經(jīng)濟趨勢研究院院長 孫世芳
自2014年京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，三省市發(fā)展掀開了新的歷史篇章。經(jīng)過多年建設(shè)，京津冀協(xié)同發(fā)展取得顯著成效，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》確定的到2020年的目標(biāo)任務(wù)已順利完成。
“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要對京津冀協(xié)同發(fā)展提出了新的目標(biāo)和要求。加快推動京津冀協(xié)同發(fā)展，以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)為重點，提升創(chuàng)新策源能力和全球資源配置能力，加快打造引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的第一梯隊�！笆奈濉睍r期是發(fā)展戰(zhàn)略承上啟下的關(guān)鍵階段，既要鞏固成果，又要為完成遠(yuǎn)期建設(shè)目標(biāo)打下堅實基礎(chǔ)。本期智庫圓桌邀請本領(lǐng)域?qū)＜揖劢咕┙蚣絽f(xié)同發(fā)展中的痛點、難點問題，探求高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的有效路徑。
形成輻射北方地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展新動力源
主持人：在南北經(jīng)濟差距有所擴大的大背景下，京津冀協(xié)同發(fā)展被寄予厚望。新發(fā)展格局下，京津冀在全國發(fā)展大局中發(fā)揮著怎樣的作用？京津冀協(xié)同發(fā)展面臨哪些新問題？
武義青：南北經(jīng)濟差距成為新階段我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展值得關(guān)注的突出問題。近年來，長三角、珠三角等地區(qū)的發(fā)展速度總體上快于京津冀地區(qū)，京津冀三地的GDP占全國比重從2014年的10.4%下降至2020年的8.5%。
在這樣的大背景下，迫切需要推動京津冀協(xié)同發(fā)展邁上新臺階，培育世界級城市群，形成輻射、帶動我國北方地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新動力源，縮小南北經(jīng)濟發(fā)展差距，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
2021年是“十四五”規(guī)劃開局之年，也是京津冀協(xié)同發(fā)展中期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)的交匯轉(zhuǎn)換之年。京津冀協(xié)同發(fā)展從“謀思路、打基礎(chǔ)、尋突破”的基礎(chǔ)階段轉(zhuǎn)向“滾石上山、攻堅克難、爬坡過坎”的關(guān)鍵階段，要通過高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)北京非首都功能疏解集中承載地、培育跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈集群、構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新共同體、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、開展制度創(chuàng)新試驗等方式，不斷推進(jìn)協(xié)同發(fā)展走深、走細(xì)、走實，并積累形成可在全國其他地區(qū)復(fù)制推廣的典型經(jīng)驗?zāi)Ｊ胶椭贫葎?chuàng)新成果，為“十四五”時期我國區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供示范引領(lǐng)。
肖金成：當(dāng)前，經(jīng)濟落差大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、核心城市輻射功能不強，資源環(huán)境約束趨緊、一體化程度不高是制約京津冀高質(zhì)量發(fā)展的癥結(jié)所在。
具體來看，空間結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。京津冀內(nèi)部城鎮(zhèn)等級存在斷層，大城市過大、小城鎮(zhèn)過小、中等城市發(fā)育不良，不利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和構(gòu)建完整產(chǎn)業(yè)鏈，河北與京津兩地在發(fā)展上有些脫節(jié)，區(qū)域差距持續(xù)擴大。
核心城市輻射功能不強。2010年至2019年，河北省GDP在京津冀GDP占比呈下降態(tài)勢，11市中只有廊坊市這一比例呈上升趨勢，上升幅度也很有限。
生態(tài)環(huán)境問題依然嚴(yán)峻。鋼鐵、能源、化工、建材產(chǎn)業(yè)是河北省的支柱產(chǎn)業(yè)，對空氣質(zhì)量有一定影響。多年來，河北張家口、承德等地區(qū)為京津提供了豐富的水源，但補償機制沒有建立，跨行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理和管控需要加強。
交通運輸體系有待完善。僅建成京津和津保兩條城際鐵路，京石、京唐、京衡等城際鐵路尚未建成；天津港、唐山港、秦皇島港、黃驊港不僅相距很近，定位都是向綜合性港口發(fā)展，功能趨同，合作分工較少。
以上這些問題，對京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展十分不利，這些痛點難點問題，需要各方共同努力，下大功夫才能有效解決。
有序疏解北京非首都功能是關(guān)鍵環(huán)節(jié)
主持人：推動京津冀協(xié)同發(fā)展要始終抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”。目前進(jìn)展如何？如何進(jìn)一步解決被疏解對象動力不足以及疏解承接地吸引力、承載力不足的問題？
葉堂林：近年來，北京非首都功能疏解取得重大進(jìn)展。一是非首都功能增量得到嚴(yán)控、存量得到疏解。依據(jù)北京市發(fā)改委發(fā)布的信息，2017年至2020年，北京累計疏解退出一般制造業(yè)企業(yè)1819家、治理散亂污企業(yè)7179家、疏解提升區(qū)域性市場和物流中心632個。另據(jù)研究表明，與2014年相比，2020年北京在營企業(yè)注冊資本占三地資本總額的74%，下降了9.6個百分點。二是產(chǎn)業(yè)疏解成效顯著，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)地位有所下降。2020年北京批發(fā)和零售業(yè)在營企業(yè)注冊資本較2014年只增長了54.6%，低于天津72.4個百分點，低于河北73.1個百分點；2010年至2019年北京高技術(shù)制造業(yè)企業(yè)從2402戶減少至2299戶。三是功能疏解為首都“高精尖”經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了空間，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和人口規(guī)模得到調(diào)整優(yōu)化�？萍肌⑿畔�、文化等領(lǐng)域“高精尖”產(chǎn)業(yè)新設(shè)市場主體占比從2013年的41%上升至2020年的60%。
“十四五”時期，要進(jìn)一步采取措施提升被疏解對象動力并增強疏解承接地的吸引力。
要完善區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新機制，積極引導(dǎo)北京優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源向外輻射擴散，以創(chuàng)新擴散驅(qū)動功能疏解。完善市場機制促進(jìn)創(chuàng)新要素自由流動和布局優(yōu)化；積極引導(dǎo)北京優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源向外輻射擴散；構(gòu)建技術(shù)交易平臺助力創(chuàng)新成果在津冀產(chǎn)業(yè)化。
要完善協(xié)同機制，構(gòu)建區(qū)域利益共同體，提升非首都功能疏解動力。一是依照功能分區(qū)建立差異化的政績考核機制。二是探索新的跨行政區(qū)投融資機制。
要引導(dǎo)京津優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向周邊布局，提升河北非首都功能承載力。完善京津與河北教育合作機制，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源向重點承接地、產(chǎn)業(yè)合作區(qū)轉(zhuǎn)移；選擇一批京津優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機構(gòu)，在河北醫(yī)療資源薄弱的產(chǎn)業(yè)集中承載地設(shè)立區(qū)域醫(yī)療中心，縮小三地間醫(yī)療服務(wù)落差；建立公共服務(wù)互惠機制，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)醫(yī)學(xué)檢驗互認(rèn)、教育資源合作、社保體系銜接，推動實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；建立高層次的醫(yī)療、教育和科技人才彈性共享機制，推動三地人才在醫(yī)療和科技領(lǐng)域的重大疑難問題方面聯(lián)合攻關(guān)。
未來，雄安新區(qū)在提升承載力方面，應(yīng)重點從以下幾個方面發(fā)力。首先，應(yīng)加快提升公共服務(wù)水平，努力打造“雄安服務(wù)”品牌，爭創(chuàng)全國一流的公共服務(wù)，為承接北京非首都功能疏解和大規(guī)模開發(fā)建設(shè)提供高質(zhì)量服務(wù)保障。其次，梳理區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，積極爭取這些優(yōu)勢政策在新區(qū)內(nèi)交叉覆蓋、疊加發(fā)力，對標(biāo)深圳、上海等在產(chǎn)業(yè)政策上的差距，如企業(yè)落地服務(wù)政策、企業(yè)高管及高端人才個稅返還政策、互聯(lián)網(wǎng)金融支付牌照發(fā)放等，通過優(yōu)勢政策互動共享，打造區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策高地。最后，對標(biāo)國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)則，逐步建立與國際投資和貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)的制度體系，深入推動投資便利化、貿(mào)易自由化，打造全球企業(yè)投資首選地和最佳發(fā)展地。
武義青：有序疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重中之重。7年來，京津冀三地始終以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”和重要抓手，明確疏解對象、疏解原則、疏解方法和疏解方式，確立“2+4+46”個產(chǎn)業(yè)承接平臺，北京非首都功能疏解成效顯著，北京“大城市病”得到明顯緩解。
與此同時，北京非首都功能疏解也存在公共服務(wù)和行政功能疏解進(jìn)展緩慢、產(chǎn)業(yè)承接平臺過多過散且同質(zhì)化競爭嚴(yán)重、疏解對象內(nèi)生動力不足、承接地吸引力和承載力不強等一系列亟待解決的突出問題。因此，北京產(chǎn)業(yè)功能疏解思路要從“北京減量—津冀承接”向“北京低端產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移—高端產(chǎn)業(yè)異地擴張—津冀精準(zhǔn)有序集中承接”轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)和行政功能要從“政府主導(dǎo)—行政命令”向“政府因勢利導(dǎo)—分類施策—增強內(nèi)生動力”轉(zhuǎn)變。要建立“三地四方”合作機制，通過政府和市場協(xié)同發(fā)力，匯聚起疏解地的推力、承接地的拉力、疏解對象的動力和相關(guān)部門的助力，形成疏解合力，確保疏解對象“轉(zhuǎn)得出、留得住、發(fā)展得好”。
雄安新區(qū)作為北京非首都功能疏解的集中承載地，已經(jīng)從高起點規(guī)劃轉(zhuǎn)向高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的新階段。目前，北京援建的“三校一院”交鑰匙項目進(jìn)展順利，中關(guān)村企業(yè)在雄安設(shè)立分支機構(gòu)142家，首批入駐雄安市民服務(wù)中心的高端高新企業(yè)中90%來自北京。同時，雄安新區(qū)在承接北京非首都功能時也存在公共服務(wù)落差大、產(chǎn)業(yè)配套不完善、科技創(chuàng)新能力不足、疏解功能與承接需求錯位、承接吸引力不夠強等現(xiàn)實困境，需要更好發(fā)揮政府作用實現(xiàn)精準(zhǔn)有序承接。
立足區(qū)域功能定位發(fā)揮各自比較優(yōu)勢
主持人：協(xié)同發(fā)展涉及資源配置、區(qū)域分工、利益格局的戰(zhàn)略性調(diào)整，各區(qū)域功能科學(xué)定位是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重要前提和基本遵循。當(dāng)前，三省市距離定位還有哪些差距？應(yīng)當(dāng)如何推進(jìn)？
葉堂林：京津冀總體發(fā)展目標(biāo)是打造以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)。北京定位是“四個中心”(全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心)，天津是“一基地三區(qū)”(全國先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū))，河北是“三區(qū)一基地”(全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū))。
現(xiàn)在京津冀三地都在努力實現(xiàn)其功能定位，但與最終目標(biāo)仍有很大的差距。比如首都“大城市病”突出問題還沒有得到根本緩解，京津冀地區(qū)沒有形成生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展和公共服務(wù)共建共享的有效機制等。
武義青：7年來，京津冀三地緊緊圍繞區(qū)域整體功能定位和各自功能定位，堅持“一張圖”規(guī)劃、“一盤棋”建設(shè)和“一體化”發(fā)展，初步形成功能互補、產(chǎn)業(yè)分工、空間優(yōu)化、互利共贏的區(qū)域經(jīng)濟布局。但與此同時，三省市距離功能定位仍有不小差距。以河北為例，由于歷史原因和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴，河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重工業(yè)為主，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、改善生態(tài)環(huán)境疊加新冠肺炎疫情影響，對經(jīng)濟增速和財政收入造成一定程度的影響，對“三區(qū)一基地”建設(shè)形成挑戰(zhàn)。
未來，京津冀三地一方面要立足各自功能定位，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，走出一條合理分工、優(yōu)化發(fā)展的新路，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補互促、資源要素對接對流、公共服務(wù)共建共享和生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控。另一方面，要把北京的“減量發(fā)展”和“輻射帶動”結(jié)合起來，在區(qū)域整體層面形成“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”。
統(tǒng)籌謀劃整體布局實現(xiàn)一體化發(fā)展
主持人：當(dāng)前，京津冀協(xié)同發(fā)展工作重心由交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)3個率先突破，正在向區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈集群、公共服務(wù)、協(xié)同創(chuàng)新、體制機制等方面一體化轉(zhuǎn)變。如何進(jìn)一步破除區(qū)域資源流動障礙？
武義青：京津冀地區(qū)行政配置資源的特征明顯，國有企業(yè)占比較高，市場配置資源的決定性作用尚未得到充分發(fā)揮。北京作為首都和直轄市，集聚了大量行政功能和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，對周邊地區(qū)的人才、勞動力、資本、技術(shù)等要素形成明顯的“虹吸效應(yīng)”。同長三角、珠三角地區(qū)相比，京津冀統(tǒng)一的商品和要素市場建設(shè)相對滯后，市場一體化水平相對較低。
隨著京津冀協(xié)同發(fā)展向縱深推進(jìn)，需要進(jìn)一步打破行政干預(yù)帶來的市場分割和地方保護(hù)，消除歧視性、隱蔽性的區(qū)域市場壁壘，破除制約要素自由流動和資源優(yōu)化配置的體制機制障礙，形成區(qū)域統(tǒng)一開放、競爭有序的商品和要素市場。對于人才流動，既要制定鼓勵人才跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門自由有序流動的政策措施，也要防范京津?qū)颖比瞬诺摹昂缥?yīng)”，在戶籍制度、高考政策、社會保障等方面出臺一攬子配套政策，切實增強河北對高端創(chuàng)新人才的吸引力。要在高等教育、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域?qū)嵭薪y(tǒng)籌謀劃、整體布局和一體化發(fā)展，促進(jìn)教育鏈、人才鏈與創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、市場鏈、政策鏈無縫對接，實現(xiàn)到2030年“京津冀區(qū)域一體化格局基本形成”的遠(yuǎn)期目標(biāo)。
葉堂林：進(jìn)一步破除京津冀區(qū)域資源流動障礙，應(yīng)著重從以下幾個方面發(fā)力。
一是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化綜合交通運輸體系，疏通區(qū)域內(nèi)資源要素的流動渠道。在交通路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃方面，依托現(xiàn)有的京、津、石、保、唐等中心節(jié)點城市和三條主軸的交通骨架，重點增加北京新機場、雄安新區(qū)、張家口、冀中南地區(qū)的交通樞紐站建設(shè)。
在交通擁堵治理方面，將小型智能軌道交通融入現(xiàn)有的交通運輸體系，依托大數(shù)據(jù)和衛(wèi)星遙感技術(shù)，構(gòu)建區(qū)域交通路網(wǎng)協(xié)同治理平臺，實現(xiàn)一體化應(yīng)急聯(lián)動，提升三地間的交通協(xié)同治理水平。
二是構(gòu)建區(qū)域內(nèi)全產(chǎn)業(yè)鏈體系，以產(chǎn)業(yè)協(xié)同助推資源要素流動。建議科學(xué)制定基于產(chǎn)業(yè)鏈分工的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展專項規(guī)劃；完善政府間產(chǎn)業(yè)協(xié)作聯(lián)動機制；優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)，營造良好的區(qū)域產(chǎn)業(yè)生態(tài)。
三是構(gòu)建基于自然資源產(chǎn)權(quán)化的跨區(qū)域生態(tài)補償機制，推動資源要素向生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)流動。
一方面，在明確自然資源產(chǎn)權(quán)化基礎(chǔ)上，研究生態(tài)資源的生態(tài)價值，在京津冀地區(qū)率先實施生態(tài)資源有償使用。
另一方面，借助冬奧會等重大契機，明確各級政府的補償邊界、資金分成及分工，加快完善京津冀三地政府間橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。
四是構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，推動人才、技術(shù)等關(guān)鍵要素流動。完善政府層面的資金聯(lián)合投入機制；完善三地科技政策對接機制；圍繞重點產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈。
五是構(gòu)建多元化公共服務(wù)供給模式，以公共服務(wù)均等化促進(jìn)資源要素流動。合理劃分中央和地方政府在公共服務(wù)配置中的權(quán)責(zé)；構(gòu)建公共服務(wù)多元供給主體合作機制；形成區(qū)域性公共服務(wù)多元主體協(xié)作治理的常態(tài)化保障機制。
肖金成：為推動京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展，提以下建議：
構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接。京津冀與周邊地區(qū)應(yīng)積極構(gòu)建產(chǎn)業(yè)合作平臺，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接。一是鼓勵毗鄰城市成立園區(qū)合作聯(lián)盟，建立常態(tài)化協(xié)作聯(lián)動機制，共享項目信息，共同舉辦招商推介活動，打造雙向承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移平臺，以聯(lián)合出資、項目合作、資源互補、技術(shù)支持等多種方式共建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)；二是加強對區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)，支持各地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，以都市為核心建立產(chǎn)業(yè)鏈上下游聯(lián)動機制，不斷深化各城市產(chǎn)業(yè)分工合作，明確產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接的重點領(lǐng)域、適宜地區(qū)和操作路徑；三是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會的橋梁和紐帶作用，溝通信息，協(xié)助企業(yè)開辟合作渠道。
同時，鼓勵各地區(qū)探索多元合作方式。一是完善各市利益分配機制，產(chǎn)業(yè)項目收益由合作各方分享，探索建設(shè)項目稅收分配辦法。二是探索建立跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目成本分擔(dān)機制。建立區(qū)域合作基金，用于公共事務(wù)支出，可根據(jù)各市GDP或財政收入的一定比例繳納，市長聯(lián)席會議決定支出事項。三是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極作用，形成跨地區(qū)行業(yè)聯(lián)盟，共同制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和市場規(guī)則，探索各類市場資源的對接和整合。
——探索京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展有效路徑(上)
