強(qiáng)化制度優(yōu)勢(shì) 提升治理效能
黨的十九屆五中全會(huì)提出了我國(guó)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議，從更好堅(jiān)持新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義和加速中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局的高度，提出了對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的特別要求，明確要求在未來(lái)一段時(shí)期，“國(guó)家治理效能得到新提升”，“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”。該建議已經(jīng)在十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議得到通過(guò)，確立為我國(guó)“十四五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，獲得法律指導(dǎo)地位。這樣的國(guó)家治理建設(shè)目標(biāo)，既是黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略構(gòu)想的延續(xù)，也是十九屆四中全會(huì)要求發(fā)揮中國(guó)國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)，提升國(guó)家治理效能的具體實(shí)現(xiàn)；既標(biāo)志著習(xí)近平總書記的治國(guó)理政思想的時(shí)代性升華，也是馬克思主義治國(guó)理政理論的進(jìn)一步豐富、完善和提升，為中國(guó)共產(chǎn)黨在新時(shí)代治國(guó)理政提供了更加清晰的思想指南和明確的行動(dòng)綱領(lǐng)。本文圍繞“國(guó)家治理效能得到新提升”這個(gè)時(shí)代性使命，探析習(xí)近平總書記關(guān)于國(guó)家治理現(xiàn)代化重要論述的演進(jìn)過(guò)程，梳理其內(nèi)在邏輯，著力探討如何將國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)。
國(guó)家治理現(xiàn)代化思想的演進(jìn)邏輯
習(xí)近平總書記關(guān)于國(guó)家治理現(xiàn)代化思想的提出經(jīng)歷了不斷豐富、發(fā)展和提升的演進(jìn)過(guò)程，有著清晰的內(nèi)在邏輯。
首先，提出任務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)專題研究全面深化改革，首次創(chuàng)造性提出堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并將其作為全面深化改革的總目標(biāo)，被譽(yù)為中國(guó)共產(chǎn)黨人提出的“第五個(gè)現(xiàn)代化”，而這也成為黨的十八大以來(lái)加強(qiáng)中國(guó)國(guó)家制度建設(shè)和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總綱領(lǐng)。
其次，戰(zhàn)略布局。在此后黨的十八屆四中、五中和六中全會(huì)上，黨中央先后專題研討全面依法治國(guó)、全面建成小康社會(huì)和全面從嚴(yán)治黨，構(gòu)建起了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局，并賦予它們非常豐富的時(shí)代性內(nèi)涵，提出非常具體的可操作性方案，從思想理論、制度建設(shè)和實(shí)踐應(yīng)用方面全面推進(jìn)，深刻地改變著中國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的面貌，中國(guó)的治國(guó)理政在思想理論上進(jìn)入新階段，在實(shí)踐路徑上進(jìn)入新境界。
再次，未來(lái)規(guī)劃。立足于黨的十八大以來(lái)在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的豐碩成就和豐富經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告首次提出了中華民族偉大復(fù)興從2020年到2050年的“兩步走”發(fā)展戰(zhàn)略：經(jīng)過(guò)從2020年到2035年的努力，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；經(jīng)過(guò)2035年到2050年的努力，“建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，綜合國(guó)力走在世界前列。在這里，可以看出社會(huì)主義現(xiàn)代化與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平和程度上呈正相關(guān)的關(guān)系，國(guó)家制度建設(shè)的現(xiàn)代化水平既是社會(huì)主義現(xiàn)代化的有機(jī)內(nèi)容，也是其突出表現(xiàn)，還是其制度保障。
復(fù)次，完善構(gòu)架。為了更好地推進(jìn)國(guó)家制度現(xiàn)代化建設(shè)，經(jīng)過(guò)黨的十九屆二中全會(huì)和三中全會(huì)認(rèn)真研究，提出了黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的建議，并經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)，得到全面實(shí)施。這次在中央層面新組建了25個(gè)單位，涉及80多個(gè)單位，用3個(gè)月的時(shí)間順利完成，又用了一年左右的時(shí)間將其推廣到全國(guó)各個(gè)層次，完成了新中國(guó)成立以來(lái)對(duì)于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)模最大的一次革命性重塑。2019年7月5日，在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議上，習(xí)近平總書記在《繼續(xù)完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系》重要講話中總結(jié)了此項(xiàng)重要工作及其所堅(jiān)持的科學(xué)原則。其最根本的意義在于為中國(guó)社會(huì)未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展準(zhǔn)備更加科學(xué)合理和功能強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)構(gòu)，極大地推進(jìn)了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。
最后，強(qiáng)化功能。完成黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的全方位優(yōu)化和重構(gòu)之后，如何更好發(fā)揮其功能？黨的十九屆四中全會(huì)專題研究國(guó)家治理現(xiàn)代化，通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》。該決定系統(tǒng)闡述中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系發(fā)展的歷史性成就、顯著優(yōu)勢(shì)，提出新時(shí)代堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義和總體要求，分別探討中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度及其本質(zhì)要求，系統(tǒng)闡釋了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的13個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)，指出了必須自覺(jué)堅(jiān)持13個(gè)方面的制度，尤其探討如何把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。此次會(huì)議標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨人治國(guó)理政的高度制度自覺(jué)。
制度優(yōu)勢(shì)與治理效能的內(nèi)在相關(guān)性和互動(dòng)性
習(xí)近平總書記深刻指出，制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)，制度競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)。而制度優(yōu)勢(shì)是通過(guò)治理效能得到表現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)的，為此，必須認(rèn)真探討制度優(yōu)勢(shì)與治理效能之間的內(nèi)在相關(guān)性。
一方面，制度優(yōu)勢(shì)是治理效能的必要前提。只有成功構(gòu)建并不斷完善先進(jìn)科學(xué)合理的國(guó)家制度和治理體系，才有可能推進(jìn)良法善治，激發(fā)人民群眾的主體性和創(chuàng)造性，有效推進(jìn)治理現(xiàn)代化，創(chuàng)造出優(yōu)良的發(fā)展績(jī)效，凸顯治理效能。另一方面，提升治理效能既是強(qiáng)化制度優(yōu)勢(shì)的積極結(jié)果，也是必要證明。只有通過(guò)良好的發(fā)展績(jī)效和治理效能，讓人民更好當(dāng)家作主，創(chuàng)造時(shí)代偉業(yè)，才能彰顯國(guó)家制度的先進(jìn)性、科學(xué)性和合理性，彰顯治理體系的功能特征和顯著優(yōu)勢(shì)。
就中國(guó)而言，中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨人在實(shí)踐中不斷堅(jiān)持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)而獲得的，是在不斷推進(jìn)馬克思主義中國(guó)化的理論探索和實(shí)踐創(chuàng)新進(jìn)程中得以展開的，也是在為中國(guó)人民謀求自由解放和幸福生活的不懈努力中創(chuàng)造出來(lái)的，還是在帶領(lǐng)中華民族從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的歷史進(jìn)程中得到表現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)的。正是在探索社會(huì)主義革命、建設(shè)與改革開放和現(xiàn)代化道路中，在有效解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)文化和生態(tài)發(fā)展中的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題中，也是在促進(jìn)中國(guó)社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步中，中國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)既體現(xiàn)了客觀的要求，也獲得了發(fā)展的機(jī)遇；既得到了施展的空間，也展示出強(qiáng)大的效能；既迸發(fā)了無(wú)窮活力，也獲得了快速發(fā)展。
就其治理效能來(lái)看，中國(guó)國(guó)家制度和治理體系的最大優(yōu)勢(shì)是幫助中國(guó)共產(chǎn)黨人和中國(guó)人民不僅創(chuàng)造出“經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展”這個(gè)世所罕見(jiàn)的奇跡，也創(chuàng)造了“社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定”這個(gè)世所罕見(jiàn)的奇跡。在第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)世界風(fēng)云變幻莫測(cè)、全球治理格局深刻變化的歷史進(jìn)程中，這兩個(gè)“世所罕見(jiàn)”的奇跡在同一個(gè)時(shí)期在中國(guó)大地得以同步創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)，不僅獨(dú)一無(wú)二，也特別難能可貴。中國(guó)共產(chǎn)黨人依托于中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力，在較短的時(shí)間里帶領(lǐng)全體中國(guó)人民消除了絕對(duì)貧困，全面建成了小康社會(huì)，走在了全體人民共同富裕的大道上，極大地彰顯了中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)和國(guó)家治理效能。
面對(duì)突如其來(lái)且前所未有的新冠肺炎疫情，習(xí)近平總書記親自指揮、親自部署，中國(guó)共產(chǎn)黨人毫不猶豫地始終堅(jiān)持“人民至上”“生命至上”的價(jià)值理念，建立起強(qiáng)大的中央指揮中心和聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，將軍民、醫(yī)地、平戰(zhàn)等前所未有地內(nèi)在結(jié)合起來(lái)，形成新型“舉國(guó)體制”與“萬(wàn)眾一心”的有序結(jié)合，匯聚起最優(yōu)秀的醫(yī)療隊(duì)伍、科研隊(duì)伍和社會(huì)工作隊(duì)伍，切實(shí)做好應(yīng)檢盡檢、應(yīng)隔盡隔、應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治，切實(shí)在病人救治和疫情防控這兩個(gè)“第一線”發(fā)動(dòng)起最強(qiáng)大的抗擊新冠肺炎疫情的人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，取得了疫情阻擊戰(zhàn)的決定性成果，不僅造就了英雄的武漢和英雄的人民，也鑄就了“生命至上，舉國(guó)同心，舍生忘死，尊重科學(xué)，命運(yùn)與共”的偉大抗疫精神。這再次從功能實(shí)效上最大限度說(shuō)明了中國(guó)特色社會(huì)主義制度相對(duì)于其他社會(huì)制度而言所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也彰顯出中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的獨(dú)特效能，甚至可以說(shuō)正在展示出某種具有獨(dú)特魅力的“中國(guó)國(guó)家治理奇跡”。
將制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能
制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化是一個(gè)非常復(fù)雜和重大的系統(tǒng)性問(wèn)題。人類社會(huì)文明發(fā)展進(jìn)步的突出特點(diǎn)是開放性和開拓性，已有的制度優(yōu)勢(shì)是否能夠長(zhǎng)期保持發(fā)展優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)化為治理效能，取決于我們是否能夠在思想上積極探索創(chuàng)新，在實(shí)踐上繼續(xù)變革開拓。中華民族正處于“兩個(gè)一百年”的歷史交匯期，能否在中國(guó)共產(chǎn)黨百年華誕之際，在中國(guó)全面建成小康社會(huì)之后，順利開啟未來(lái)30年建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的宏偉目標(biāo)，在很大程度上取決于我們能否在“固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”四個(gè)方面積極開展工作并切實(shí)取得成效。
“固根基”就是要夯實(shí)中國(guó)國(guó)家制度和治理體系的政治基礎(chǔ)、思想基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)和民眾基礎(chǔ)等，使之既能切實(shí)立足中國(guó)大地，又能切實(shí)站在人類制度文明建設(shè)的發(fā)展高地，把世界視野與中國(guó)特色內(nèi)在結(jié)合起來(lái)，切實(shí)引領(lǐng)當(dāng)代中國(guó)自覺(jué)行進(jìn)在當(dāng)代人類制度文明的發(fā)展大道上，指引人類和中華制度文明發(fā)展方向。
“揚(yáng)優(yōu)勢(shì)”就是要探討中國(guó)國(guó)家制度和治理體系發(fā)揮積極作用所需要的環(huán)境條件和內(nèi)部機(jī)理，創(chuàng)造良好的思想輿論環(huán)境，發(fā)掘和激發(fā)國(guó)家制度的內(nèi)在潛能，彰顯中國(guó)國(guó)家制度的比較優(yōu)勢(shì)，切實(shí)提升國(guó)家治理能力，使之得以最大限度的發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。
“補(bǔ)短板”就是要研究中國(guó)國(guó)家治理體系中各種制度之間的相關(guān)性和匹配度，探尋其內(nèi)在合理結(jié)構(gòu)和功能實(shí)現(xiàn)機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其不足、缺失和短板，加強(qiáng)對(duì)其的理論探討和實(shí)際提升，防止出現(xiàn)制度性短板和政策性疏漏，促使其整體性完善和功能性提升。
“強(qiáng)弱項(xiàng)”就是要研究中國(guó)國(guó)家制度中各項(xiàng)制度之間的發(fā)展程度和功能互補(bǔ)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)于薄弱環(huán)節(jié)的鞏固和建設(shè)。要根據(jù)社會(huì)不同方面的發(fā)展進(jìn)步所提出的制度性需求，審視和發(fā)現(xiàn)國(guó)家制度體系中與需要相應(yīng)的缺失方面和薄弱環(huán)節(jié)，探尋其存在的緣由及其消解途徑，有重點(diǎn)地加以彌補(bǔ)和建設(shè)，探尋其功能性整合機(jī)制，優(yōu)化國(guó)家制度的整體功能。
正是通過(guò)固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)等系統(tǒng)而又細(xì)致的功能性構(gòu)建，才能更好地構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的國(guó)家制度體系，切實(shí)加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，才能將其科學(xué)地轉(zhuǎn)化為最廣大社會(huì)成員的共識(shí)，合理地轉(zhuǎn)化為趨向未來(lái)理想目標(biāo)的實(shí)施路徑，有效地轉(zhuǎn)化為最廣大民眾的自覺(jué)行為規(guī)范，激發(fā)出社會(huì)成員奉獻(xiàn)社會(huì)和發(fā)展自我的積極性與創(chuàng)造性，展示出優(yōu)秀國(guó)家制度之“大道無(wú)形”和“無(wú)處不在”的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。
從提升治理效能視角強(qiáng)化制度優(yōu)勢(shì)
經(jīng)過(guò)數(shù)十年的努力，中國(guó)國(guó)家制度及國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)取得了前所未有的成就，尤其是黨的十九大以來(lái)，我國(guó)的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制已經(jīng)進(jìn)行了革命性重塑，通過(guò)十九屆四中全會(huì)決定的系統(tǒng)梳理，我們一方面可以更好地將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，另一方面也可以從提升治理效能的角度對(duì)如何更好加強(qiáng)國(guó)家制度建設(shè)、強(qiáng)化其優(yōu)勢(shì)提出要求和建議。
首先，要從提升治理效能的角度認(rèn)真探索如何更好地堅(jiān)持和完善各種層次的國(guó)家制度和治理體系。十九屆四中全會(huì)明確地將中國(guó)國(guó)家制度體系分為根本制度、基本制度和重要制度三個(gè)大的層面。對(duì)這三個(gè)層面的國(guó)家制度和治理體系，我們都需要努力加以堅(jiān)持和完善，但各自又有不同的具體情況，需要分層次和分程度地來(lái)加以把握。例如，根本制度涉及我們的國(guó)體和政體，是必須毫不動(dòng)搖加以堅(jiān)持的。我們既要勇于堅(jiān)持也要善于改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，既要勇于堅(jiān)持也要善于拓展中國(guó)特色社會(huì)主義方向，既要勇于堅(jiān)持馬克思主義本真精神也要善于不斷推進(jìn)其中國(guó)化、時(shí)代化、大眾化，既要勇于堅(jiān)持也要善于完善人民代表大會(huì)制度，等等。對(duì)于基本制度，重點(diǎn)在于各種制度內(nèi)部與不同方面的有機(jī)協(xié)調(diào)與功能融合。對(duì)于各項(xiàng)重要制度則須根據(jù)實(shí)踐發(fā)展而不斷推進(jìn)改革和創(chuàng)新。
其次，要努力探尋和克服妨礙制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的各種障礙。這里的障礙可能來(lái)自思想認(rèn)識(shí)水平方面，可能來(lái)自價(jià)值觀念差異方面，可能來(lái)自體系機(jī)制不健全方面，也可能來(lái)自執(zhí)行能力方面，等等。我們要努力提升思想認(rèn)識(shí)，理順價(jià)值關(guān)系，健全運(yùn)行機(jī)制，有針對(duì)性地消除各種障礙，促進(jìn)系統(tǒng)功能的優(yōu)化。
再次，要切實(shí)關(guān)注人民群眾訴求的多元化對(duì)于中國(guó)國(guó)家制度及其治理效能的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。隨著所有制形式、分配方式的多樣化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了巨大的社群分層與分化，不同的人群生活在中國(guó)社會(huì)不同圈層之中，各自有不同的思想觀念和價(jià)值訴求。如何更好地滿足不同人群對(duì)美好生活的不同理解和不同要求，對(duì)中國(guó)國(guó)家制度的包容性和開放性提出了很高的要求。要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。
復(fù)次，要特別注意中國(guó)國(guó)家制度從中央到基層的組織性暢通與功能性貫通問(wèn)題。我國(guó)國(guó)家制度包含著從中央經(jīng)過(guò)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)到社區(qū)村隊(duì)等諸多層次和諸多環(huán)節(jié)，其中任何層次或者環(huán)節(jié)不暢都會(huì)妨礙整體功能的實(shí)現(xiàn)，影響到國(guó)家治理的效能。要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、重心下移、科技賦能，不斷提升國(guó)家治理科學(xué)化精細(xì)化智能化水平，推進(jìn)各級(jí)地方治理現(xiàn)代化。
最后，在當(dāng)前要特別注意國(guó)家制度體系的基層組織建設(shè)和末梢功能構(gòu)建，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。國(guó)家制度的組織優(yōu)勢(shì)需要通過(guò)系統(tǒng)的末梢功能而融入社會(huì)生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)方面，就像人體需要各種類型的毛細(xì)血管滲入肌肉、皮膚等而保持肌體的活性與活力。要夯實(shí)社會(huì)治理基層基礎(chǔ)，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與基層治理。良好的基層治理才能將制度優(yōu)勢(shì)切實(shí)有效地轉(zhuǎn)化為民眾的幸福感和獲得感，展示出國(guó)家治理的善治效能，助力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。
（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)地方治理現(xiàn)代化綜合研究”（19ZDA113）階段性成果）
（作者系華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院院長(zhǎng)、湖北省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心研究員）
