發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)須破解用地難題
國家支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實行大規(guī)模非農(nóng)用地擴張，大量增加新增建設用地指標。政策的目的是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，滿足富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求，而不是把城市的產(chǎn)業(yè)用地政策簡單移植到農(nóng)村，不是讓所有產(chǎn)業(yè)一股腦地去農(nóng)村爭地搞建設。
剛剛通過的“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，完善農(nóng)村用地保障機制，保障設施農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理用地需求。此前發(fā)布的2021年中央一號文件明確，完善盤活農(nóng)村存量建設用地政策，實行負面清單管理，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設用地�？梢哉f，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地正迎來新一輪政策機遇。
總體看，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地既有農(nóng)業(yè)用地，也有非農(nóng)建設用地，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地難主要是非農(nóng)用地獲得難。除了傳統(tǒng)的種植養(yǎng)殖以外，很多鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)以及配套服務設施均屬于非農(nóng)建設用地范疇。過去很多地方奉行工業(yè)和城市優(yōu)先，在城市建設用地指標緊缺的情況下，鄉(xiāng)村普遍很難獲得建設用地指標。新增建設用地指標在優(yōu)先滿足城鎮(zhèn)商住、工業(yè)用地以及基礎設施等建設用地后，能夠用于農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指標已所剩無幾。
針對這一難題，各地也想了很多辦法，但并不盡如人意。不少地方通過整治“空心房”和宅基地，騰出了一些建設用地指標，但多用于城鎮(zhèn)建設，而少用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。即便一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)預留了少量用地指標，但由于缺少細化的村級規(guī)劃，也難以發(fā)揮實效。隨著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，原有的用地類型與土地供給方式已不能適應實際需要。支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，需要給予一定的建設用地保障，這已成為業(yè)內(nèi)共識。
“地得其任則功成，地不得其任則勞而無功�！蓖晟妻r(nóng)村用地保障機制，既要堅持城鄉(xiāng)融合，又要體現(xiàn)城鄉(xiāng)有別，以縣域為單元統(tǒng)籌考慮，針對不同類型和特點的產(chǎn)業(yè)提供不同的空間載體和用地途徑。眼下的情況是，一方面農(nóng)村集體建設用地存在粗放利用、閑置浪費現(xiàn)象，另一方面是富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地難保障。因此，在具體方式上，首先是優(yōu)化存量，要靠內(nèi)部挖潛、節(jié)約集約，拓展集體建設用地使用方式、盤活存量建設用地資源；其次，需要給一些新增建設用地指標，保障必要的、急需的產(chǎn)業(yè)融合項目及時落地，做好必要的增量。
一個典型例子是鄉(xiāng)村旅游點狀供地模式。目前，浙江、四川等地正在開展鄉(xiāng)村旅游項目點狀供地模式，有效解決鄉(xiāng)村旅游項目用地分散、單幅用地數(shù)量不多等問題，改變傳統(tǒng)整片供地方式，節(jié)省了用地主體的前期資金投入。在試點地區(qū)，保護優(yōu)先、集約用地已在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中形成共識。這些地方明確，要以盤活存量用地或優(yōu)化存量用地為主導，最大限度地利用閑置鄉(xiāng)村土地；項目建設要生態(tài)化，建設規(guī)模要減量化，避免用城市化的手法來發(fā)展鄉(xiāng)村旅游；基礎設施要能夠與民用設施共享，總體上減少土地開發(fā)量。
要強調(diào)的是，國家支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實行大規(guī)模非農(nóng)用地擴張，大量增加新增建設用地指標。農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須堅持糧食安全、生態(tài)安全、規(guī)范用地的原則，確保其在不占用永久基本農(nóng)田、不突破建設用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下開展。比如，放寬設施農(nóng)業(yè)用地，并不是允許以設施農(nóng)業(yè)為名在耕地上搞非農(nóng)建設。又如，為防止有的地方借機到農(nóng)村圈地搞房地產(chǎn)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策不適用于房地產(chǎn)業(yè)�？傊�，政策的目的是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，滿足富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求，而不是把城市的產(chǎn)業(yè)用地政策簡單移植到農(nóng)村，不是讓所有產(chǎn)業(yè)一股腦地去農(nóng)村爭地搞建設。（本文來源：經(jīng)濟日報 作者：喬金亮）
