綜合施策 全面治理 堅決打贏首都藍天保衛(wèi)戰(zhàn)
綜合施策 全面治理 堅決打贏首都藍天保衛(wèi)戰(zhàn) 北京2013—2018年大氣污染治理歷程
首都北京是一座快速發(fā)展的特大型城市。長期以來，由于北京市城市經(jīng)濟快速發(fā)展，社會生產(chǎn)生活高位運行和不利的地形氣候，大氣污染防治困難重重，壓力巨大。2013年1月，北京市發(fā)生了持續(xù)性、大范圍、高濃度的空氣重污染，當(dāng)月PM2.5平均質(zhì)量濃度接近160μg/m3，引起了國內(nèi)外的高度關(guān)注。
黨的十八大以來，北京市牢牢把握“轉(zhuǎn)型期”大氣污染物排放來源和特征，自2013年以來，北京市積極應(yīng)對新問題新挑戰(zhàn)，圍繞首都“四個中心”戰(zhàn)略定位，將藍天作為市民幸福生活重要標(biāo)志，因地制宜，開拓創(chuàng)新，多方位、全過程地開展大氣污染治理，確保空氣質(zhì)量全面、持續(xù)改善。
夯實治理基礎(chǔ)
結(jié)合不同時期全市大氣污染物類型及污染變化特點，北京市不斷加強大氣污染防治工作的基礎(chǔ)建設(shè)。
2013年制定《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》，同時每年制定具體的年度清潔空氣方案。
2016—2017年，圍繞環(huán)境保護在京津冀協(xié)同發(fā)展中率先突破目標(biāo)，先后制定實施了《北京市貫徹落實〈京津冀大氣污染防治強化措施（2016—2017年）〉實施方案》《〈京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案〉北京市細(xì)化落實方案》，在實施年度清潔空氣計劃措施的基礎(chǔ)上，出臺“加強版”措施。
面對以城市運行和生活為主要大氣污染源的形勢，2018年陸續(xù)出臺《北京市打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》等，全面規(guī)劃北京市未來大氣污染路線圖。
依托在京科研單位、大學(xué)和環(huán)保系統(tǒng)自身技術(shù)力量，北京市在2014年和2018年，完成了兩輪PM2.5來源解析，詳細(xì)編制污染源排放清單，為找準(zhǔn)北京市大氣污染成因、有針對性地開展PM2.5精準(zhǔn)治污指明了方向。同時注重提升監(jiān)測能力，于2013年建成35個覆蓋全境的自動監(jiān)測子站；2016年升級監(jiān)測技術(shù)，建成了“天空地”一體化空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高了監(jiān)測和分析水平。
在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)方面，2014年，北京發(fā)布實施了我國首部以PM2.5為主要目標(biāo)的地方大氣污染治理法規(guī)——《北京市大氣污染防治條例》，明確了北京市大氣污染治理的方向、模式和法律要求。2018年又對條款進行了進一步修改，使其更加符合發(fā)展和實際需要。
推進區(qū)域聯(lián)防
自2013年以來，北京市將區(qū)域協(xié)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)控作為大氣污染防治的根本，強化跨區(qū)域協(xié)防共治。北京市牽頭，獲得原環(huán)保部、國家發(fā)展改革委、財政部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國氣象局等七部委和河北、天津、內(nèi)蒙古等六�。ㄊ�、區(qū)）的支持，成立了京津冀大氣污染防治協(xié)作小組，建立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制。
2015年5月，河南省、交通運輸部又加入?yún)f(xié)作機制。2017年，根據(jù)京津冀大氣污染傳輸規(guī)律，原環(huán)保部將北京市、天津市及河北省、山西省、山東省、河南省的26個城市（“2+26”城市）確定為京津冀大氣污染傳輸通道，作為區(qū)域大氣污染治理的重點。2018年京津冀大氣污染防治協(xié)作小組升級為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，從國家層面推動區(qū)域大氣污染治理。
從2013年開始，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組和原環(huán)保部等國家部委，先后發(fā)布了針對區(qū)域大氣污染治理的多項規(guī)劃方案和年度措施，提出統(tǒng)一要求。2016年京津冀三地統(tǒng)一實施機動車國五排放標(biāo)準(zhǔn)和油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；2017年“2+26”城市全面供應(yīng)符合國六標(biāo)準(zhǔn)的車用油品、京津冀三地聯(lián)合發(fā)布了《建筑類涂料與膠粘劑揮發(fā)性有機化合物含量限值標(biāo)準(zhǔn)》等，對推動區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量整體改善發(fā)揮了重要作用。
2015年，北京市與河北保定市、廊坊市建立了大氣污染治理“結(jié)對合作”關(guān)系，對上述兩市在小型燃煤鍋爐淘汰、大型燃煤鍋爐污染治理等方面給予資金和技術(shù)支持，為區(qū)域合作治理大氣污染作出示范。開展機動車污染治理專項協(xié)作，建成京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治信息共享平臺，聯(lián)合應(yīng)對空氣重污染。通過區(qū)域聯(lián)防共治，2013—2017年區(qū)域減排為北京PM2.5年均濃度下降貢獻了7μg/m3，貢獻率為23%。
實施精準(zhǔn)治污
北京市根據(jù)PM2.5源解析結(jié)構(gòu)，突出主要矛盾，采取“點穴”的方式，集中力量精準(zhǔn)發(fā)力。
采取“煤改電、氣”的方式，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。一是開展燃煤鍋爐治理。相繼建成四大燃?xì)鉄犭娭行模娲济弘姀S。截至2018年，累計完成4.08萬蒸噸燃煤鍋爐清潔能源改造或拆除，基本實現(xiàn)了全市無燃煤鍋爐。二是開展散煤治理。按照宜電則電、宜氣則氣的方式治理散煤，目前平原地區(qū)已基本實現(xiàn)“無煤化”。三是經(jīng)濟補貼。實施“煤改電”低谷電價政策，夜間時段用電優(yōu)惠，通過增加第一階梯氣量，減少用戶的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，讓群眾用得起，鞏固了“煤改電、氣”的成果。截至2018年底，北京市燃煤消費總量下降到400萬噸以內(nèi)，優(yōu)質(zhì)能源比重提高到96%以上，與燃煤直接相關(guān)大氣污染物SO2濃度與世界發(fā)達國家水平相當(dāng)。2013—2017年鍋爐整治、民用燃料清潔化措施減排對PM2.5濃度下降的貢獻率為35%，對SO2減排的貢獻率為83%，對NOx減排的貢獻率為29%。
“停、退、治”三管齊下，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入。修訂并發(fā)布了《北京市工業(yè)污染行業(yè)生產(chǎn)工藝調(diào)整退出及設(shè)備淘汰目錄（2017年版）》《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2018年版）》。二是以退促降。2013年以來關(guān)停了2600余家印刷、鑄造、家具等行業(yè)的一般制造業(yè)污染企業(yè)；完成1.1萬家“散亂污”企業(yè)的分類處置，對工業(yè)污染源全部采取了脫硫、脫硝、除塵、揮發(fā)性有機物治理等措施。三是以治促降。在全國率先實施3.4萬蒸噸燃?xì)忮仩t低氮改造，單臺減排氮氧化物50%以上；組織實施了400多項環(huán)保技改項目工程，完成重點行業(yè)揮發(fā)性有機物減排任務(wù)；完成了火電、造紙、水泥、鋼鐵、石化共計51家企業(yè)排污許可證的核發(fā)。2013—2017年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整措施減排對PM2.5濃度下降的貢獻率為17%，對NOx減排的貢獻率為10%，對VOCs減排的貢獻率為49%。
“車、油、路”治理同步，控制機動車排放污染。一是加嚴(yán)地方標(biāo)準(zhǔn)。目前，北京市制定和修訂了30余項地方排放標(biāo)準(zhǔn)，涉及新車、在用車、油品等，促進了汽車行業(yè)環(huán)保的技術(shù)進步。二是加強在用車改造。自2016年1月起，對新增公交、環(huán)衛(wèi)、郵政、班車、校車、旅游、機場巴士、渣土等8類車輛安裝顆粒捕集器；至2018年為5萬余輛使用2年以上的出租車更換三元催化器。三是區(qū)域限行，促進老舊車淘汰。自2015年12月開始，在全市區(qū)域內(nèi)限禁止黃標(biāo)車行駛；自2017年起國一、國二標(biāo)準(zhǔn)輕型汽油車五環(huán)路內(nèi)限行；自2018年11月起，全市域內(nèi)禁行國三排放標(biāo)準(zhǔn)柴油貨車；實施小客車按車牌尾號工作日高峰時段區(qū)域限行。至2018年共計淘汰老舊機動車216.7萬輛。同時，積極發(fā)展新能源車，累計推廣新能源和清潔能源車20萬輛；優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展地鐵、公交等公共交通，緩解交通擁堵，有效減少了機動車排放。2013—2017年機動車治理措施減排對PM2.5濃度下降的貢獻率為6%、對NOx減排的貢獻率為46%、對VOCs減排的貢獻率為16%。
“人防”與“技防”結(jié)合，治理揚塵污染。一是治理施工揚塵。對施工工地設(shè)定了“6個百分百”要求（工地周邊圍擋、物料存放覆蓋、出入車輛沖洗、現(xiàn)場地面硬化、土方開挖濕法作業(yè)、渣土車輛密閉運輸均為100%）。二是治理道路揚塵。城市主要道路每日清洗兩次以上，二級道路每日進行機械沖刷和清洗，每月對主要道路進行塵土殘存量檢測并對社會公布，全市道路清掃保潔新工藝作業(yè)覆蓋率達到88%以上。三是擴大生態(tài)環(huán)境容量。擴大永定河、潮白河、北運河系等水域面積；開展平原地區(qū)百萬畝造林，全市林木綠化率達到60%以上。2013—2017年揚塵治理措施減排對PM2.5濃度下降的貢獻率為7%。
激發(fā)全民參與
北京市通過正面激勵和反向督導(dǎo)等方式，激發(fā)排污單位與公眾的責(zé)任感和參與意識。
完善經(jīng)濟政策。2013年以來，北京市共投入財政資金約860億元，涉及燃煤鍋爐清潔能源改造、老舊機動車淘汰、工業(yè)企業(yè)環(huán)保技改等治污工程的財政政策已達40余項。城區(qū)平房煤改電的用戶補貼金額相當(dāng)于采暖設(shè)備購置費用的2/3，并且采暖用電的電價最高優(yōu)惠78%。政府對老舊車輛淘汰、重型柴油車改造和購買新能源車實施財政補助或獎勵。對企業(yè)整體關(guān)閉退出和技術(shù)改造等，最高補貼標(biāo)準(zhǔn)為300萬元。2018年起，應(yīng)稅大氣污染物適用稅額確定為12元/污染當(dāng)量，以法定幅度上限開征環(huán)保稅，多排多付稅，少排少付稅。
鼓勵公眾參與。北京市加強群眾性環(huán)保宣傳教育，積極搭建報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微博、微信全媒體環(huán)境信息和知識傳播平臺。通過經(jīng)常性發(fā)布環(huán)保新聞信息、建成38個公眾環(huán)境教育基地、聘任10位知名人士擔(dān)任北京環(huán)保公益大使、組織青少年開展環(huán)保主題藝術(shù)節(jié)等方式，解讀環(huán)保政策、普及環(huán)保知識、傳播綠色理念。同時，開通了“12369”環(huán)保舉報熱線。通過宣傳教育，進一步引導(dǎo)全社會牢固樹立生態(tài)文明觀，推動公眾參與大氣污染治理。
保持高壓執(zhí)法。北京市設(shè)市、區(qū)兩級環(huán)境執(zhí)法隊伍，兩支隊伍在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中分工合作。對“散亂污”企業(yè)等固定源，在常規(guī)執(zhí)法監(jiān)管的基礎(chǔ)上，2015年開始運用按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留、移送涉嫌污染環(huán)境犯罪等5種手段，加大執(zhí)法處罰力度。對重型柴油車等移動源，實施閉環(huán)管理，嚴(yán)格路檢路查、入戶抽查和專項執(zhí)法。2017年北京市成立環(huán)保警察隊伍，強化環(huán)境執(zhí)法與刑事司法銜接，提高環(huán)境執(zhí)法的威懾力。
同時，加強重污染應(yīng)急監(jiān)管。2014年以來，5次修訂《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，不斷完善預(yù)警分級、應(yīng)急措施、應(yīng)急響應(yīng)和組織保障，使預(yù)警機制、預(yù)警分級和啟動條件更加科學(xué)，不同級別的減排比例更加具體，有效發(fā)揮了“削峰降速”的作用。嚴(yán)格落實應(yīng)急預(yù)案，按預(yù)警級別，及時啟動機動車限行與管控、燃煤和工業(yè)企業(yè)停限產(chǎn)、工地停工、道路保潔等措施。全市有關(guān)部門按職責(zé)加大應(yīng)急措施落實情況的檢查，加強執(zhí)法力度，促進應(yīng)急預(yù)案措施落實到位。不斷加強應(yīng)急預(yù)警，更從容、更有效地應(yīng)對空氣重污染。
北京市大氣污染治理，為其他城市提供了值得借鑒的經(jīng)驗：實現(xiàn)地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善關(guān)鍵在于各級黨委政府堅強領(lǐng)導(dǎo)和決心，制定清晰明確的目標(biāo)，提供有效支撐的法規(guī)、制度和政策，以及有力的措施和落實；同時，公眾的積極參與對于推動大氣環(huán)境改善和促進社會和諧至關(guān)重要。
