一行兩會：建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)特別處置機制

　　11月27日，央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的定義、范圍，規(guī)定評估流程和總體監(jiān)管方法。在市場看來，銀行、保險、證券業(yè)的龍頭機構(gòu)，尤其是一些金控集團都被納入監(jiān)管名單，加強對此類機構(gòu)的監(jiān)管，有利于彌補監(jiān)管短板，妥善解決“大而不能倒”風(fēng)險。

　　明確范圍 金控集團也將納入

　　所謂系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)是指因規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜度較高、與其他金融機構(gòu)關(guān)聯(lián)性較強，在金融體系中提供難以替代的關(guān)鍵服務(wù)，一旦發(fā)生重大風(fēng)險事件而無法持續(xù)經(jīng)營，將對金融體系和實體經(jīng)濟產(chǎn)生重大不利影響、可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的金融機構(gòu)。

　　《指導(dǎo)意見》明確了系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的范圍，主要包括系統(tǒng)重要性銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)機構(gòu)，以及國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金融委”）認(rèn)定的其他具有系統(tǒng)重要性、從事金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)。其中，“銀行業(yè)機構(gòu)”指依法設(shè)立的商業(yè)銀行、開發(fā)性銀行和政策性銀行；“證券業(yè)機構(gòu)”指依法設(shè)立的從事證券、期貨、基金業(yè)務(wù)的法人機構(gòu)；“保險業(yè)機構(gòu)”指依法設(shè)立的從事保險業(yè)務(wù)的法人機構(gòu)。

　　《指導(dǎo)意見》的“實施”部分還指出，“金融控股公司適用國家有關(guān)金融控股公司監(jiān)管的規(guī)定，但經(jīng)金融委認(rèn)定具有系統(tǒng)重要性的金融控股公司，同時適用本意見”。金融控股集團將受到該《指導(dǎo)意見》的影響。在首創(chuàng)證券研究所所長王劍輝看來，各類行業(yè)的龍頭機構(gòu)都在名單內(nèi)，比如銀行業(yè)，工、農(nóng)、中、建、交五大行，四五家股份制銀行；證券業(yè)前10-15家的機構(gòu)；保險龍頭企業(yè)等。

　　值得關(guān)注的是，央行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告（2018）》（以下簡稱《穩(wěn)定報告》）指出，目前我國形成兩類金融控股公司，并點名了諸多金控集團，央行指出，一類是金融機構(gòu)在開展本行業(yè)主營業(yè)務(wù)的同時，投資或設(shè)立其他行業(yè)金融機構(gòu)，如工農(nóng)中建交五大行；平安集團、中國人壽、中國人保均已投資銀行、基金、信托公司。

　　另一類是非金融企業(yè)投資控股兩種或兩種以上類型金融機構(gòu)，分為以下五類：大型企業(yè)集團，如中信集團、光大集團旗下?lián)碛秀y行、證券、基金、保險、期貨等金融機構(gòu)及實業(yè)；綜合性資產(chǎn)投資運營公司，如天津泰達集團、上海國際集團、北京金控集團等；中央企業(yè)集團母公司，如招商局、國家電網(wǎng)、華能集團；民營企業(yè)和上市公司，如明天系、海航集團、復(fù)星國際、恒大集團等；部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，如阿里巴巴、騰訊、蘇寧云商、京東等。

　　有分析人士認(rèn)為，上述被點名的金融控股公司都被將納入此次系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)名單內(nèi)。在中國人民大學(xué)重陽金融研究院客座研究員董希淼看來，按照《指導(dǎo)意見》，此次“系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)”的名單比此前市場預(yù)計的有所擴大。5家大型商業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行、規(guī)模較大的股份制商業(yè)銀行等銀行業(yè)金融機構(gòu)，資產(chǎn)規(guī)模大、影響范圍廣的證券業(yè)、保險業(yè)金融機構(gòu)，都有可能被納入該名單。值得注意的是，像浙江螞蟻金服此類從事金融業(yè)務(wù)的非金融機構(gòu)，如經(jīng)國務(wù)院金融委認(rèn)定，也可能被納入名單，實施特別監(jiān)管。

　　提附加資本要求

　　建立特別處置機制

　　監(jiān)管明確對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管主要通過對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)制定特別監(jiān)管要求、建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)特別處置機制兩條途徑進行。

　　《指導(dǎo)意見》指出，一方面，對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)制定特別監(jiān)管要求，以增強其持續(xù)經(jīng)營能力，降低發(fā)生重大風(fēng)險的可能性。相關(guān)部門采取相應(yīng)審慎監(jiān)管措施，確保系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)合理承擔(dān)風(fēng)險、避免盲目擴張。另一方面，建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)特別處置機制，推動恢復(fù)和處置計劃的制定，開展可處置性評估，確保系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，同時防范“大而不能倒”風(fēng)險。

　　據(jù)悉，央行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會針對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提出附加資本要求和杠桿率要求，報金融委審議通過后施行。其中，附加資本采用連續(xù)法計算，使得系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的附加資本要求與其自身的系統(tǒng)重要性程度相適應(yīng)。根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點，央行還可會同相關(guān)部門視情況對高得分組別系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提出流動性、大額風(fēng)險暴露等其他附加監(jiān)管要求。

　　在操作執(zhí)行方面，央行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會根據(jù)各行業(yè)發(fā)展特點，制定客觀定量、簡單可比的標(biāo)準(zhǔn)，劃定參評機構(gòu)范圍。參評標(biāo)準(zhǔn)可采用金融機構(gòu)的規(guī)模指標(biāo)，即所有參評機構(gòu)表內(nèi)外資產(chǎn)總額不低于監(jiān)管部門統(tǒng)計的同口徑上年末該行業(yè)總資產(chǎn)的75%；或采用金融機構(gòu)的數(shù)量指標(biāo)，即銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)參評機構(gòu)數(shù)量分別不少于30家、10家和10家。

　　具體操作主要涵蓋三個環(huán)節(jié)：一是科學(xué)評估，合理認(rèn)定對金融體系穩(wěn)健性具有系統(tǒng)性影響的金融機構(gòu)。二是加強監(jiān)管，降低系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險的可能性。三是建立特別處置機制，確保系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷。

　　明確分工

　　防范“大而不能倒”風(fēng)險

　　在市場看來，加強對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管，有利于彌補監(jiān)管短板，妥善解決“大而不能倒”風(fēng)險。

　　對于此次《指導(dǎo)意見》出臺的背景，央行相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)過近年來的快速發(fā)展，部分規(guī)模較大、復(fù)雜度較高的金融機構(gòu)因與其他金融機構(gòu)關(guān)聯(lián)度高而居于金融體系核心，對我國金融體系整體穩(wěn)健性以及服務(wù)實體經(jīng)濟的能力具有重要影響。建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的特別處置機制，確保系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)經(jīng)營失敗時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，是妥善解決“大而不能倒”問題的關(guān)鍵。

　　央行上述《穩(wěn)定報告》指出，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)存在“大而不能倒”的道德風(fēng)險。由于對金融穩(wěn)定影響巨大，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)形成政府不會任其倒閉的預(yù)期，進而采取更加激進的經(jīng)營方式，存在過度使用杠桿、大量開展金融衍生品交易等高風(fēng)險業(yè)務(wù)、 金融機構(gòu)高管享受超額薪酬等問題，道德風(fēng)險高企。

　　王劍輝指出，過去幾年，一些金融控股公司發(fā)展較快，而快速發(fā)展背后是高杠桿和高風(fēng)險的資本運作，這對于金融生態(tài)是一種威脅，可能影響市場的穩(wěn)定。

　　11月24日，在出席論壇活動時，央行副行長朱鶴新表示，目前金融風(fēng)險呈現(xiàn)跨機構(gòu)、跨行業(yè)、跨市場的復(fù)雜狀態(tài)。一些金融控股公司野蠻生長，盲目向金融業(yè)擴張，將金融機構(gòu)作為“提款機”，風(fēng)險不斷累積和暴露，但相應(yīng)的金融監(jiān)管制度尚不完善。對金融控股公司的監(jiān)管重點是嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān)，明晰股權(quán)結(jié)構(gòu)，完善公司治理，強化資金來源真實性監(jiān)管和資本充足率監(jiān)管，管控關(guān)聯(lián)交易，完善“防火墻”制度。

　　央行相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，《指導(dǎo)意見》的出臺有助于填補監(jiān)管空白，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。雖然系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)滿足更為嚴(yán)格的資本、杠桿率等監(jiān)管要求，因此可能會面臨更高的合規(guī)成本，但從這些機構(gòu)在金融體系所處地位來看，理應(yīng)受到與其系統(tǒng)重要性程度相一致的監(jiān)管。長遠來看，《指導(dǎo)意見》有助于督促系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)形成合理承擔(dān)風(fēng)險、避免盲目擴張的理性企業(yè)文化，有利于金融業(yè)健康發(fā)展和金融市場平穩(wěn)運行。

　　在監(jiān)管分工協(xié)作方面，《指導(dǎo)意見》指出，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)由金融委在央行和銀保監(jiān)會、證監(jiān)會工作的基礎(chǔ)上確定。央行負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)基本規(guī)則制定、監(jiān)測分析、并表監(jiān)管，視情責(zé)成有關(guān)監(jiān)管部門采取相應(yīng)監(jiān)管措施，并在必要時經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)對金融機構(gòu)進行檢查監(jiān)督。銀保監(jiān)會、證監(jiān)會負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)評估的數(shù)據(jù)收集、得分計算和名單報送，依法實施微觀審慎監(jiān)管。