北京四中院發(fā)布報(bào)告：政府信息公開“表面化”仍存在

　　在立案登記制、新行政訴訟法實(shí)施兩周年之際，北京市第四中級(jí)人民法院(以下簡(jiǎn)稱“北京四中院”)日前發(fā)布了2016年行政案件司法審查報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)及十大典型案例。

　　成立于2014年12月30日的北京四中院是改革試點(diǎn)的跨行政區(qū)劃法院，以北京區(qū)縣政府為被告的行政案件是其受理案件的一種。

　　《報(bào)告》披露，政府信息公開案件占北京四中院2016年全年登記立案數(shù)的28%，與2015年相比，這類案件實(shí)體敗訴率大幅下降，表明政府信息公開工作逐步規(guī)范化和合法化。但《報(bào)告》也顯示，行政機(jī)關(guān)依然存在信息審查不細(xì)致、信息公開表面化等問題。

　　到今年5月1日，《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)實(shí)施滿9年。這部行政法規(guī)旨在打造陽(yáng)光政府、保障公民知情權(quán)，倒逼行政機(jī)關(guān)加大信息公開力度，開辟了依申請(qǐng)公開政府信息的途徑，規(guī)定公民、法人或者其他社會(huì)組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門及縣級(jí)以上政府申請(qǐng)獲取相關(guān)信息。

　　近10年來，越來越多的公民、法人嘗試向政府部門申請(qǐng)信息公開，推動(dòng)了這項(xiàng)制度的完善，但信息公開范圍不夠大、不公開事項(xiàng)規(guī)定模糊、行政機(jī)關(guān)裁量空間過大、懲罰力度不夠等問題依然存在。

　　北京四中院副院長(zhǎng)程琥介紹，通過司法審查發(fā)現(xiàn)，政府部門的信息公開存在四方面問題：

　　有的行政機(jī)關(guān)決定不予公開申請(qǐng)信息時(shí)，存在未進(jìn)行必要的查詢、檢索工作，認(rèn)定事實(shí)不清、主要證據(jù)不足或不注意收集和固定證據(jù)，未履行法定告知義務(wù)，或者理由說明不充分或欠缺等問題。

　　以申請(qǐng)人填寫的申請(qǐng)表述不清晰、不符合政府信息公開的申請(qǐng)要求為由，對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)的信息不予公開，將信息公開申請(qǐng)?zhí)幚磉^程中應(yīng)當(dāng)履行的釋明義務(wù)和給予當(dāng)事人的更改、補(bǔ)充的權(quán)利作為終局處理決定，違反法定程序，存在程序性瑕疵。

　　信息公開存在形式化、表面化的傾向，開辟接受政府信息公開申請(qǐng)的渠道后未投入充足的人力和時(shí)間進(jìn)行管理，未能保障申請(qǐng)人通過該途徑獲取政府信息的及時(shí)性，或者由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部信件轉(zhuǎn)辦和管理系統(tǒng)的延遲導(dǎo)致政府對(duì)信息公開申請(qǐng)郵件的答復(fù)超期，損害申請(qǐng)人的信賴?yán)�益�?/p>

　　政府信息公開工作中對(duì)申請(qǐng)表的審查不夠細(xì)致，信息公開答復(fù)遺漏應(yīng)當(dāng)處理的申請(qǐng)事項(xiàng)，未全面對(duì)應(yīng)原告的申請(qǐng)事項(xiàng)，對(duì)此項(xiàng)內(nèi)容是否存在以及能否公開未履行法定告知和說明理由義務(wù)，亦缺乏證據(jù)證明履行了必要的查詢、檢索義務(wù)。

　　《條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，但經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。

　　公眾知情權(quán)與公民隱私權(quán)發(fā)生沖突時(shí)如何處理？《條例》沒有規(guī)定。北京四中院以“張強(qiáng)訴北京市順義區(qū)政府行政復(fù)議決定案”來闡釋法院審判此類案件應(yīng)遵循的原則。

　　2014年11月27日，張強(qiáng)(化名)向北京市順義區(qū)民政局(以下簡(jiǎn)稱“順義民政局”)提出政府信息公開申請(qǐng)，請(qǐng)求公開該區(qū)向陽(yáng)村全體超轉(zhuǎn)人員名單、死亡超轉(zhuǎn)人員名單和超轉(zhuǎn)人員資金使用情況。

　　超轉(zhuǎn)人員是指土地被征用后戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口且男性年滿60周歲、女性年滿50周歲及其以上的人員和經(jīng)認(rèn)定完全喪失勞動(dòng)能力的人員。北京市民政局曾發(fā)文稱，超轉(zhuǎn)人員按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)享受生活和醫(yī)療補(bǔ)助。

　　針對(duì)張強(qiáng)的信息公開申請(qǐng)，順義民政局答復(fù)稱超轉(zhuǎn)人員信息屬于個(gè)人隱私，不予公開。張強(qiáng)不服，向順義區(qū)政府申請(qǐng)行政復(fù)議。

　　順義區(qū)政府復(fù)議后認(rèn)為，順義民政局收到張強(qiáng)申請(qǐng)后，采取公告的方式征求第三方意見，并根據(jù)征求意見結(jié)果在法定期限內(nèi)向張強(qiáng)作出答復(fù)，并無不當(dāng)；但針對(duì)申請(qǐng)公開的死亡超轉(zhuǎn)人員名單進(jìn)行意見征詢有悖常理，也沒有履行政府信息公開說明理由義務(wù)，責(zé)令順義民政局重新答復(fù)超轉(zhuǎn)人員名單。張強(qiáng)不服該復(fù)議結(jié)果，認(rèn)為順義區(qū)政府未就超轉(zhuǎn)人員名單、超轉(zhuǎn)人員資金使用情況的問題作出結(jié)論性意見，于是他向北京四中院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷順義區(qū)政府作出的行政復(fù)議決定。

　　北京四中院審理認(rèn)為：順義民政局認(rèn)為超轉(zhuǎn)人員名單、死亡超轉(zhuǎn)人員名單和超轉(zhuǎn)人員資金使用情況屬于個(gè)人隱私并不予公開，沒有法律依據(jù)，順義區(qū)政府在行政復(fù)議程序中對(duì)此未予查清，被訴復(fù)議決定主要證據(jù)不足，判決撤銷順義區(qū)政府行政復(fù)議決定書，責(zé)令其重新作出行政復(fù)議決定。

　　法院查明，《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》確立了超轉(zhuǎn)人員公示制度，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自征地公告之日起60日內(nèi)確定應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口人員、轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力、超轉(zhuǎn)人員名單，向農(nóng)村村民公示，并分別報(bào)區(qū)、縣公安、勞動(dòng)保障和民政部門。因此，公開超轉(zhuǎn)人員享受社會(huì)保障所必備的個(gè)人信息，涉及村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與超轉(zhuǎn)人員一定范圍個(gè)人隱私?jīng)_突的問題。應(yīng)當(dāng)考量對(duì)超轉(zhuǎn)人員享受相關(guān)補(bǔ)助的社會(huì)保障屬性，超轉(zhuǎn)人員在獲得社會(huì)保障的同時(shí)即讓渡了部分個(gè)人信息。

　　該案中，張強(qiáng)請(qǐng)求順義民政局公開超轉(zhuǎn)人員名單、死亡超轉(zhuǎn)人員名單以及超轉(zhuǎn)人員資金使用情況三項(xiàng)信息，順義區(qū)政府復(fù)議時(shí)應(yīng)就這三項(xiàng)信息進(jìn)行全面審查，但未就超轉(zhuǎn)人員名單、超轉(zhuǎn)人員資金使用情況的問題作出結(jié)論性意見，遺漏行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)處理的事項(xiàng)，屬于認(rèn)定事實(shí)不清。順義區(qū)政府不服北京四中院的判決，提起上訴，北京市高級(jí)人民法院判決駁回上訴，維持原判。

　　承辦法官介紹，一方面，對(duì)超轉(zhuǎn)人員的補(bǔ)助是一種社會(huì)保障措施，具有公共利益屬性，應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督；但另一方面，公開超轉(zhuǎn)人員名單涉及個(gè)人隱私權(quán)問題，存在隱私權(quán)與同村村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)沖突的處理，應(yīng)優(yōu)先保護(hù)較大利益的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，必要的政府信息公開不必以享受利益方同意為前提。

　　中國(guó)政法大學(xué)教授劉飛點(diǎn)評(píng)說，該案申請(qǐng)公開的政府信息涉及個(gè)人隱私與公眾知情權(quán)間的沖突與權(quán)衡，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用比例原則，決定是否適用《條例》中的相關(guān)規(guī)定。不僅如此，在《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》明確確立了超轉(zhuǎn)人員公示制度的情況下，該案涉及的相關(guān)信息實(shí)質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息。

　　另外，被申請(qǐng)人對(duì)于是否制作或保存了死亡超轉(zhuǎn)人員名單的問題，在政府信息答復(fù)告知書中并未予以說明。因此，針對(duì)申請(qǐng)人此項(xiàng)信息公開申請(qǐng)，被申請(qǐng)人未依法履行政府信息公開說明理由義務(wù)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為的審查，應(yīng)當(dāng)適用全面審查原則。被訴復(fù)議決定僅撤銷了《答復(fù)告知書》中有關(guān)死亡超轉(zhuǎn)人員名單的答復(fù)內(nèi)容，并責(zé)令順義民政局重新作出答復(fù)，但未就超轉(zhuǎn)人員名單、超轉(zhuǎn)人員資金使用情況的問題作出結(jié)論性意見，遺漏了行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)處理的事項(xiàng)。法院發(fā)現(xiàn)并指出了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的這一問題，正確地適用了行政復(fù)議中的全面審查原則。

　　《條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。

　　如何審查商業(yè)秘密？《條例》同樣沒有明確。據(jù)了解，政府信息公開實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常會(huì)以申請(qǐng)的政府信息涉及商業(yè)秘密為理由不予公開，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)濫用。

　　北京四中院法官分析，根據(jù)《條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)公開的政府信息是否涉及商業(yè)秘密，具有初步的審查判斷職責(zé)，審查的依據(jù)是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》等。在訴訟程序中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)履行了申請(qǐng)公開的政府信息屬于商業(yè)秘密審查判斷職責(zé)的事實(shí)進(jìn)行說明或舉證，法院則應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密的理由是否充分。如果行政機(jī)關(guān)未能充分說明其認(rèn)定商業(yè)秘密的判斷依據(jù)與理由，則屬于認(rèn)定事實(shí)不清，被訴告知書應(yīng)予撤銷。

　　中國(guó)青年報(bào)·中青在線記者 王亦君 來源：中國(guó)青年報(bào) ( 2017年05月09日 06 版)