新環(huán)保法執(zhí)行效果評估：環(huán)保鋼牙有沒有咬到人？

　　自2015年1月1日實施以來，新修訂的環(huán)保法已實施兩年多了。新環(huán)保法有沒有取得預期效果？“鋼牙”有沒有咬到該咬的人？近日，中國人民大學、中國政法大學等院校專家評估了新環(huán)保法的實施效果。

　　專家認為，地方領導對環(huán)保工作重視程度空前，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度明顯加大，但在落實政府責任和提升企業(yè)守法意識等方面，仍存在不足。

　　不敢執(zhí)法、不善執(zhí)法、不嚴執(zhí)法的局面基本改變

　　“按日連續(xù)處罰”“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”“查封、扣押”“移送公安機關行政拘留”等配套執(zhí)法手段，被比喻為新環(huán)保法的“鋼牙”。“我們在制定新法的時候，很期待它能長出牙齒，特別是這4個配套辦法所規(guī)定的措施，就是4顆鋼牙。”全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅說。

　　中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授王燦發(fā)認為，得益于此，環(huán)保部門措施得力，基本改變了過去不敢執(zhí)法、不善執(zhí)法、不嚴執(zhí)法的局面。但是，環(huán)境執(zhí)法能力仍有待進一步提升。

　　比如，根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年第一季度，全國實施五類案件總數(shù)4987件，按日連續(xù)處罰案件共224件，罰款數(shù)額達26375萬元。按日連續(xù)處罰的使用率不足5%。業(yè)內曾對“按日連續(xù)處罰”的呼聲最高，為何實際執(zhí)行中使用率并不高？

　　呂忠梅認為，這說明制度設計還有一些問題�！氨热�，因為可以‘限期改正’，復查的時候企業(yè)不排污了，但之后又重新排污，再有檢查時才能發(fā)現(xiàn)。”

　　此外，打擊環(huán)境違法行為，還要打好環(huán)境執(zhí)法組合拳，對同一環(huán)境違法者同一環(huán)境違法行為，采取兩項或兩項以上處罰措施。

　　中國人民大學法學院教授竺效研究團隊統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2016年環(huán)保部門共對1255家企業(yè)(或個人)打出環(huán)�！敖M合拳”，較2015年的704家企業(yè)(或個人)，絕對數(shù)量有大幅增加。

　　竺效介紹，與公安機關協(xié)調合作的移送行政拘留措施或涉嫌犯罪移送公安機關兩類案件相關的“組合拳”，占采取兩種措施“組合拳”總數(shù)的74.1%。然而，“實踐中，環(huán)保部門與司法部門在銜接上還有斷裂的情況，需要部門間加強協(xié)商，建立聯(lián)動會商制度�！�

　　政府環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度進展不平衡

　　“執(zhí)法力度越大的地區(qū)，空氣質量改善越大。”竺效說。2016年在京津冀、長三角和珠三角地區(qū)，PM2.5濃度指數(shù)上升的城市少，下降的城市多，空氣質量明顯得到改善。其中，與2015年相比，2016年PM2.5與PM10年平均濃度上升的地區(qū)，其執(zhí)法案件數(shù)均低于該區(qū)域內的平均案件數(shù)。

　　政府環(huán)境責任是否得到有效履行，是新法實施的一個重點問題。新環(huán)保法規(guī)定，“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”。

　　“各級政府更加重視履行對本轄區(qū)環(huán)境質量負責的職責，有關制度和措施得到不同程度的貫徹實施�！蓖鯛N發(fā)說，但對政府監(jiān)督考核的規(guī)范尚不健全。

　　比如，新環(huán)保法確立了政府向人大報告環(huán)境狀況制度。2015年、2016年間，全國31個省級政府中，已有23個省級政府向同級人大或人大常委會作了環(huán)境報告，占比為74.2%。全國各地有相當數(shù)量的地級市及縣級政府也向同級人大作了環(huán)境報告，表現(xiàn)出制度實施的廣度。但是，仍有25.8%的省級人民政府未向人大作環(huán)境報告。

　　政府環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度初步建立，考核指標體系已經(jīng)制定，考核程序已經(jīng)啟動。但是，該制度在不同領域的進展并不平衡：大氣環(huán)境質量目標考核進展較好，而土壤環(huán)境保護和污染物總量減排進展較慢，影響了我國環(huán)境質量改善目標的落實�？己私Y果和評價等級難以從公開渠道獲得，也影響了公民環(huán)境知情權的落實與監(jiān)督政府履職功能的實現(xiàn)。

　　王燦發(fā)建議，繼續(xù)加強配套立法，健全完善環(huán)保法實施法規(guī)體系，保障環(huán)保法規(guī)定的重要制度和措施順利執(zhí)行，健全對政府監(jiān)督考核規(guī)范。

　　企業(yè)環(huán)境信息公開不完整、不及時，專家呼吁建立環(huán)境信息共享機制

　　針對企業(yè)排放的問題，王燦發(fā)認為，兩年來，絕大多數(shù)企業(yè)環(huán)境守法意識不斷增強，違法排污行為在減少，但企業(yè)超標排放形勢依然嚴峻，普遍存在環(huán)境信息公開不完整、不及時問題。

　　王燦發(fā)研究團隊從18城選取了171家國控、省控、市控企業(yè)為樣本。研究發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境信息公開方面，國控企業(yè)比省控企業(yè)做得好、省控企業(yè)比市控企業(yè)做得要好，但不論何種類型的企業(yè)，都普遍存在環(huán)境信息公開不完整、不及時問題。171家樣本企業(yè)中只有52家企業(yè)公開了主要污染物排放信息，不到1/3。

　　在超標排放方面，廢氣類超標排放企業(yè)數(shù)量減少幅度最大、減排效果最為顯著，其他污染類型企業(yè)卻存在不降反升現(xiàn)象。例如，涉水(包括廢水類、污水處理廠)、涉氣(廢氣)污染類企業(yè)依然是超標排放大戶，甚至相當部分國控企業(yè)也存在著超標排污的情況。污染源超標排放的問題目前依然形勢嚴峻。

　　“一個好的法律不能成為‘紙老虎’，要讓它成為一個有鋼牙利齒的利器，關鍵在于執(zhí)行和落實。”王燦發(fā)建議，繼續(xù)加強配套立法；建立環(huán)境信息共享機制，加強不同部門協(xié)同與配合；進一步加快環(huán)境監(jiān)察體制改革，提高基層執(zhí)法人員待遇和專業(yè)能力等。本報記者 寇江澤