推廣“雙隨機、一公開”機制完善監(jiān)管改革

　　薛 瀾 張 帆

　　2015年8月《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》發(fā)布以來，“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式逐漸在全國推廣。所謂“雙隨機、一公開”，即在監(jiān)管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。“雙隨機、一公開”的全面推開將為科學高效監(jiān)管提供新思路，為落實黨中央、國務院簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革的戰(zhàn)略部署提供重要支撐。

　　一、政府在矯正市場失靈過程中可能存在“監(jiān)管失靈”

　　從根本上說，市場機制本身無法解決自然壟斷、外部性、公共產品供給不足和信息不對稱等“市場失靈”問題。政府監(jiān)管，即政府為矯正市場失靈在市場機制框架內，基于法律制定相關規(guī)范標準，對市場主體經濟活動及伴隨其經濟活動而產生的社會問題進行的干預和調控行為。然而，政府監(jiān)管可能存在以下幾種“失靈”風險：

　　首先，過度監(jiān)管可能導致監(jiān)管成本（主要指監(jiān)管機構運行成本和企業(yè)因此增加的成本）大于監(jiān)管收益（如市場環(huán)境改善），從而導致整體福利降低。例如，我國當前監(jiān)管工作存在著檢查任性、執(zhí)法擾民等問題，企業(yè)疲于應付各種檢查，負擔大大增加，一些小規(guī)模創(chuàng)新型企業(yè)甚至因此被扼殺。

　　其次，企業(yè)、監(jiān)管機構及各級政府間復雜的利益博弈，可能導致“監(jiān)管俘獲”。例如，有些執(zhí)法人員與企業(yè)形成了“貓鼠共謀”的利益鏈條，監(jiān)管人員利用執(zhí)法尋租，企業(yè)利用處罰行賄，造成人情監(jiān)管、選擇性執(zhí)法，嚴重損害了公平競爭的市場環(huán)境。

　　最后，企業(yè)相對于監(jiān)管機構的“信息優(yōu)勢”，可能導致監(jiān)管部門無法實現(xiàn)有效監(jiān)管。目前，我國監(jiān)管部門在實際工作中常常受困于信息缺失，但在信息收集方面又面臨著技術、方法、人力、物力等條件限制，使得高水平、高效率的監(jiān)管幾乎不可能實現(xiàn)。同時，尚未完善的監(jiān)管信息系統(tǒng)也使公眾難以全面獲得企業(yè)信息，難以發(fā)揮社會監(jiān)督作用，政府監(jiān)管“單打獨斗”局面也因此難以改變。

　　二、“雙隨機、一公開”全面推進將有力糾正“監(jiān)管失靈”

　　隨著“雙隨機、一公開”監(jiān)管改革的全面推進，將有力糾正以下幾種“監(jiān)管失靈”。

　　首先，改革以“列清單”“適度查”等具體措施，防范了監(jiān)管部門對市場活動的過度干預。具體而言，為杜絕權力濫用，監(jiān)管部門需依法制定隨機抽查事項清單，凡法律法規(guī)沒有規(guī)定的，一律不得開展隨機抽查。為避免執(zhí)法擾民，監(jiān)管部門需根據(jù)當?shù)亟洕�社會、行業(yè)企業(yè)實際情況，合理確定隨機抽查比例和頻次。為減少“多頭執(zhí)法”，基層政府需協(xié)調組織相關部門開展聯(lián)合抽查，對同一市場主體的多個檢查事項，原則上一次性完成。

　　其次，“雙隨機”抽查機制極大壓縮了監(jiān)管部門與市場主體雙向尋租空間，降低了“監(jiān)管俘獲”發(fā)生幾率。具體而言，監(jiān)管部門先建立健全市場主體名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，再通過搖號等方式，從市場主體名錄庫中隨機抽取檢查對象，從執(zhí)法檢查人員名錄庫中隨機選派執(zhí)法檢查人員。這樣一來，監(jiān)管人員再不能“選擇執(zhí)法”，企業(yè)也不能心存僥幸、冒險違規(guī)。

　　最后，“一公開”機制將加快我國監(jiān)管信息系統(tǒng)建設，助力克服市場監(jiān)管的“信息瓶頸”�！耙还�開”機制不僅強調將抽查情況及時向社會公布，推動社會監(jiān)督，將抽查結果納入市場主體的社會信用記錄，加大懲處力度，還強調在相關部門聯(lián)合執(zhí)法過程中打破部門間的信息數(shù)據(jù)壁壘，形成統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺，這將大大加快我國監(jiān)管信息系統(tǒng)建設，有助于克服市場監(jiān)管的“信息瓶頸”。

　　三、“雙隨機、一公開”機制的確立進一步豐富了國家治理體系現(xiàn)代化的內涵

　　“雙隨機、一公開”機制的確立，在增強監(jiān)管科學性和執(zhí)法公正性的同時，也為我國監(jiān)管模式改革提供了新思路。本屆政府著力推動簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務，其中，將監(jiān)管重點從事前審批轉向加強事中事后監(jiān)管，不僅是政府職能轉變的一項重要內容，也是經濟體制改革深化的一個明確信號。而由“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式所帶來的改革實踐，不僅有力推動了行政體制改革的思路創(chuàng)新，也進一步豐富了國家治理體系現(xiàn)代化的內涵。

　　首先，“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式為治愈人情監(jiān)管、選擇執(zhí)法、執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公等頑疾提供了良方。政府監(jiān)管制度的發(fā)展演變是特定的社會環(huán)境、經濟水平、市場結構、政治體系、法律秩序、科技進步和價值觀念等交互作用的產物，受到國家整體現(xiàn)代化進程的制約。因此，如果不能全面、客觀認識我國市場經濟發(fā)育程度、法律體系健全程度、社會公眾對監(jiān)管工作的參與程度，甚至是監(jiān)管部門履行職能所能借助的技術水平，合理有效的監(jiān)管制度就無從建立。“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式的推廣，正是順應了我國“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的經濟新浪潮。依法制定抽查事項清單，建立“雙隨機”抽查機制。運用大數(shù)據(jù)、市場監(jiān)管信息平臺及企業(yè)信用體系進行監(jiān)管，體現(xiàn)了科技創(chuàng)新對政府治理創(chuàng)新的推動作用。

　　其次，“雙隨機、一公開”機制的確立標志著“放管結合”進入了承前啟后的關鍵環(huán)節(jié)。將監(jiān)管重心從事前行政審批轉向加強事中事后監(jiān)管，對中國政府來說無異于一場理念與職能革命。促成這一革命成功的重要保證，即是政府統(tǒng)籌全局，做到有進有退。換言之，如果在簡政放權的同時，政府不能加強對市場和企業(yè)的必要監(jiān)管，采取更合理更高效的行為來消弭市場經濟運行所必然帶來的各種負面影響，那么經濟社會就無法持續(xù)健康發(fā)展�！半p隨機、一公開”機制的確立，正體現(xiàn)了政府監(jiān)管改革在理念上的完善，在政策上的銜接，標志著“放管結合”進入了承前啟后的關鍵環(huán)節(jié)。就政策內容看，此次改革文件不僅明確了監(jiān)管模式創(chuàng)新的總體要求，還涵蓋了監(jiān)管程序規(guī)范、監(jiān)管工具創(chuàng)新等方面的內容，涉及配套制度機制建設，體現(xiàn)了政策決策的科學性，為其他領域的改革提供了借鑒。

　　最后，“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式改革極大激發(fā)了地方政府制度創(chuàng)新、治理創(chuàng)新的動力和活力。國家治理體系的良性運行，離不開地方和社會的協(xié)調發(fā)展。“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式改革極大激發(fā)了地方政府制度創(chuàng)新、治理創(chuàng)新的動力和活力，改革試點一年多來，已積累了不少有益經驗。例如，廣東省今年10月1日起正式實施的《廣東省市場監(jiān)管條例》，是全國首部市場監(jiān)管領域的綜合性法規(guī)。該《條例》首次以法律形式明確規(guī)定，市場監(jiān)管部門可以采取隨機抽取市場主體和隨機選派監(jiān)督檢查人員，通過書面檢查、實地檢查、網絡監(jiān)測等方式進行檢查；市場主體信用信息應當及時在市場監(jiān)管信息平臺向社會公示，并向社會公眾提供查詢服務。江蘇省大力推進綜合行政執(zhí)法改革試點，目前全省97個縣（市、區(qū)）工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”改革已全部到位，成立了市場監(jiān)管局，形成了“一個部門管市場”的格局。四川省在“雙隨機”抽查機制的基礎上，建立了“遞補抽取”機制，即在相關特定行業(yè)具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員庫中統(tǒng)籌抽取執(zhí)法人員，以解決基層執(zhí)法力量不足的問題。

　　當然，監(jiān)管改革不可能“畢其功于一役”。要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，構建以市場機制為基礎的有限政府、責任政府和陽光政府，在全面推廣“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式改革過程中，仍需進一步落實多項配套措施，包括盡快建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺，推進隨機抽查與社會信用體系相銜接，探索開展多部門聯(lián)合抽查等。此外，如何確保抽查事項清單的實時更新，如何加強對網絡行業(yè)等新興行業(yè)的事中事后監(jiān)管，如何調整人員編制和組織設置以適應綜合執(zhí)法的需要等，都是值得進一步探討的問題。

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