北京西城試水按城市家庭“貧困指數(shù)模型”幫困

　　盼著民政部門救助的困難家庭往往不止一家，到底先幫哪一家？今年10月，一個判定困難人群是否需要救助、救助多少的全新標(biāo)準(zhǔn)——城市家庭貧困指數(shù)模型在西城區(qū)試點運行。

　　歷來，家庭收入是決定一個家庭能否獲得救助的最重要指標(biāo)。但在西城區(qū)的全新幫困系統(tǒng)中，家庭收入不再是唯一衡量指標(biāo)，它將與家庭支出等另外41項指標(biāo)一起，共同決定一個家庭的貧困系數(shù)及救助額度。貧困系數(shù)越低的家庭，將越能優(yōu)先獲得救助。

　　該貧困指數(shù)系統(tǒng)，有望在全市推廣施行。

　　新政內(nèi)容 困難人群排序救助

　　呂淑芳急需救助。

　　西城區(qū)民政局救助系統(tǒng)如此顯示。系統(tǒng)還顯示，對其救助額度應(yīng)不低于1300元。

　　這套系統(tǒng)的確切名稱叫“貧困指數(shù)模型”。

　　去年9月，西城區(qū)居民呂淑芳在社區(qū)值夜班時，制止他人酗酒滋事被打傷，后住院治療。民政工作人員走訪了解到呂淑芳家庭情況后，將其基本情況輸入“貧困指數(shù)模型”系統(tǒng)，系統(tǒng)得出的結(jié)論為“急需救助、救助額度為不低于1300元”。

　　這套城市家庭貧困指數(shù)評定系統(tǒng)上月開始在西城區(qū)全區(qū)試運行。該系統(tǒng)對家庭的42項指標(biāo)進行綜合測算，能自動得出一個家庭的貧困指數(shù)，并將其排序，根據(jù)排序確定優(yōu)先救助的順序及相應(yīng)的救助額度。

　　用西城區(qū)民政局社會福利科科長成斌全的話說，這套系統(tǒng)的使用，“將最大程度地保證救助資源的公平分配”。

　　有無私車列入指標(biāo)

　　11月26日，成斌全在辦公室向記者演示了如何使用“貧困指數(shù)模型”來判定一個困難家庭的貧困程度。這套系統(tǒng)須填寫的貧困家庭各項指標(biāo)達42項之多。“這些指標(biāo)是經(jīng)過多輪篩選后最終確定的。”成斌全說。

　　42項指標(biāo)中，家庭月人均支出排在第一位，指數(shù)占0.096，其次是家庭月人均收入，占0.090。往下依次是人均每月各類救助收入總和、家庭就業(yè)人口比重、勞動力數(shù)量比重等，所占比例也依次越來越少。

　　這些指標(biāo)除了較多地關(guān)注一個家庭的支出情況，還涉及家中有無殘疾人、0－6歲嬰幼兒、孕產(chǎn)婦，家中婦女所占比重，子女在公立學(xué)校就學(xué)的每年學(xué)雜費等。

　　“這些指標(biāo)能體現(xiàn)一個家庭的潛在收支壓力�！背杀笕�說，由于收入和支出具有難以測定和難以核查的特點，指標(biāo)中還引入了耐用及貴重消費品的估值，以及是否有私家車、是否養(yǎng)寵物、子女是否擇校等可觀測的直接性指標(biāo)，“通過相互驗證、綜合權(quán)重，即使個別指標(biāo)不是特別精確，也影響不了最終的客觀性。”

　　指標(biāo)中還引入了是否有廉租房補助和拆遷款�！叭绻�一個救助申請者有拆遷款和廉租房補助，那么相對于其他申請者，其生活的困難程度可能會減低，我們對其救助的優(yōu)先級也會降低�！�

　　成斌全說，各項指標(biāo)綜合權(quán)重后，系統(tǒng)將給出家庭貧困的最終指數(shù)，只要貧困指數(shù)在0.5以下，民政部門都須主動給予救助。

　　根據(jù)貧困指數(shù)的不等，系統(tǒng)將分別顯示“非常困難，急需救助”、“比較困難，需要救助”、“困難，可考慮救助”、“比較不困難，可救助也可不救助”、“比較不困難，不予救助”等5個等級，對于需要救助的，系統(tǒng)還會給出應(yīng)救助額度的大致范圍。

　　舊法弊端  救助有很大隨意性

　　這套新的評判標(biāo)準(zhǔn)，改變了西城區(qū)此前的救助模式——以一個貧困家庭的人均收入作為判定是否給予救助的最重要標(biāo)準(zhǔn)，而這也是現(xiàn)在在全國各地應(yīng)用最廣泛的一條準(zhǔn)則。

　　“但這條準(zhǔn)則是不科學(xué)的。”成斌全說。人均家庭收入的確應(yīng)占很大比例，但絕對不應(yīng)成為是否給予救助的決定性因素。

　　西城區(qū)綜合救助辦公室主任羅德勝介紹，一直以來，社會救助尤其是臨時救助，需要居委會和基層民政工作人員，通過上門調(diào)查被救助對象的情況后，根據(jù)實際情況逐級匯報、申請救助金額。

　　一些救助項目的救助對象范圍界定較寬，申請對象眾多，到底救助誰，救助多少，很大程度上是由基層工作人員借助工作經(jīng)驗和平時的一些救助信息來判定，“主觀意識太重，救助的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，有很大的隨意性�！�

　　可能導(dǎo)致重復(fù)救助

　　還有一個重要的原因是，現(xiàn)行的低保、醫(yī)療救助、廉租房等一系列救助政策，都是基于“收入型”貧困家庭設(shè)計的，而對收入稍高但剛性支出大的“支出型”困難家庭則顯得愛莫能助。因此，僅僅通過家庭人均收入來作為是否給予救助的單一指標(biāo)，會導(dǎo)致重復(fù)救助、過度救助的現(xiàn)象出現(xiàn)，一些真正支出性的貧困家庭卻未必能得到有效及時的救助。

　　此外，困難家庭真實信息收集的難度，也一直是民政系統(tǒng)的軟肋。羅德勝說，一些困難戶很多是彈性就業(yè)，其實際收入很難核實，有工作單位的困難戶也不乏開假收入證明的現(xiàn)象，“用家庭人均收入這一單一指標(biāo)來判定貧困程度，難免會造成偏差�！�

　　正是基于上述原因，西城區(qū)民政局與北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策研究所去年開始聯(lián)合研究“城市家庭貧困程度比較模型”這一課題。

　　應(yīng)用前景 有望全市推廣

　　去年10月，民政部和北京市民政局官員曾就這套貧困評價標(biāo)準(zhǔn)到西城區(qū)進行調(diào)研。

　　參與調(diào)研的民政部社會救助司城市處處長劉喜堂稱，在確認(rèn)救助對象時，貧困指數(shù)模型是非常行之有效的一套機制，它把救助對象內(nèi)在的貧困程度通過外在的因素描繪出來，比較客觀地反映出一個人或家庭的真實貧困狀況，“這個時候他的收入多少已經(jīng)不是那么重要了”。

　　這一模式能在西城區(qū)成功推廣，與該區(qū)將各部門的救助資源統(tǒng)一整合有莫大關(guān)系。

　　西城區(qū)綜合救助辦公室主任羅德勝介紹，西城區(qū)早在2006年就建立了全區(qū)社會救助“一體化”管理模式，將民政、勞保、教育、衛(wèi)生、殘聯(lián)、工會、紅十字會等17個單位的97個救助項目集中于一個系統(tǒng)上運行，救助項目的發(fā)起、審批、實施過程都通過信息平臺來實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，貧困指數(shù)模型可以對救助對象進行精確定位。

　　劉喜堂說，正是有了社會救助“一體化”的基礎(chǔ)，這套新的貧困評價標(biāo)準(zhǔn)才能得以運行良好。但也正因如此，這種模式在全國推廣起來有一定難度，“因為全國各地的救助資源比較分散，且各地經(jīng)濟發(fā)展不一，很難整合起來�！�

　　對于西城區(qū)這套具有創(chuàng)新色彩的家庭困難程度評估標(biāo)準(zhǔn)，市民政局相關(guān)人員在接受本報記者采訪時表示，民政局還將前往西城區(qū)調(diào)研相關(guān)情況，如果該系統(tǒng)的實際評估和綜合運行情況良好，不排除今后在全市推廣的可能性。

　　運行情況 試運行初見成效

　　成斌全介紹，“貧困指數(shù)模型”主要應(yīng)用于對貧困家庭實施臨時救助，以及愛心卡的發(fā)放、街道自發(fā)慈善項目等。

　　新街口街道一位基層民政工作人員稱，以往臨時救助中，先救助誰、救助多少是個普遍的難題。

　　“舉例說，低保戶A沒有工作，每月只靠低保金和一些救助維持生活，但除了生活費用外，幾乎沒有其他支出；低保邊緣戶B有工作，收入也高于A，但家里有患慢性病的老人，每月收入還不夠支付藥費。你說政府的救助金應(yīng)該給誰？”

　　按照以往的情況來看，救助金很有可能優(yōu)先給A。但根據(jù)“貧困指數(shù)模型”，B就有很大可能獲得優(yōu)先救助。

　　50歲的趙博芬就是優(yōu)先獲救助者。

　　她是低保邊緣戶。她今年因患肝腹水住院治療，醫(yī)藥費支出1萬多元，報銷部分藥費后仍有困難。在“貧困指數(shù)模型”中，系統(tǒng)反饋信息為：需要救助、救助額度范圍為不低于5000元。西城區(qū)民政局遂給予趙博芬救助金額5000元。

　　視情況靈活調(diào)整

　　經(jīng)過試運行，這套貧困評價標(biāo)準(zhǔn)雖普遍獲較好反饋，但也仍有待完善之處。

　　成斌全稱，貧困指數(shù)模型確實能顯示是否給予救助以及救助額度等內(nèi)容，但系統(tǒng)計算出來的救助額度一般精確到小數(shù)點以后，“比如系統(tǒng)會顯示一個家庭的應(yīng)救助額度為1823.6元，但在實際工作中，救助金應(yīng)該是個整數(shù)，不可能給救助對象幾十元甚至幾毛錢�！�

　　正因為該原因，目前在試運行階段，民政部門給予救助對象救助金時，暫時并不完全依據(jù)系統(tǒng)給出的數(shù)字，而是依據(jù)貧困指數(shù)來確定救助金的大概范圍。

　　成斌全說，區(qū)民政局下一步將邀請專家、基層民政人員對該問題進一步探討，對系統(tǒng)進行適當(dāng)調(diào)整，目前初步考慮會對系統(tǒng)給出的救助額度進行歸整，“但到底是往上歸整，還是往下歸整還不確定。往上歸整，政府的負擔(dān)就重了，往下歸整，被救助對象的錢數(shù)就會相對少了�！�

　　另外一個不容回避的問題是特殊救助。

　　在系統(tǒng)實際運行中，“有兩類人的貧困指數(shù)普遍高于0.5,但政府還不得不救助�！背杀笕�說，這兩類人就是刑滿釋放人員和其他特殊人群如艾滋病患者等。從人道主義上來說，這兩種人是必須要救助的，“所以有些特殊人群的救助，不能完全套用在這套系統(tǒng)中，有特殊情況的要特殊對待�！�

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[責(zé)任編輯：張曉靜]