法律資源短缺 農(nóng)村空心化趨勢(shì)下如何開(kāi)展公共法律服務(wù)
法律資源短缺法律服務(wù)供給不足 矛盾糾紛多發(fā)法律需求旺盛
農(nóng)村空心化趨勢(shì)下如何開(kāi)展公共法律服務(wù)
● 空心化趨勢(shì)下，加上法律資源短缺、法律服務(wù)供給不足，導(dǎo)致不少農(nóng)村地區(qū)成為基層社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)
● 農(nóng)村空心化可能帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題，而廣大“法律明白人”借助來(lái)自基層、扎根基層，人熟、地熟、事熟的優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)展公共法律服務(wù)，有效激活基層社會(huì)治理的“神經(jīng)末梢”，維護(hù)了一方平安
● 面對(duì)農(nóng)村公共法律服務(wù)供給能力不足、水平不高等共性問(wèn)題，各地紛紛通過(guò)加大“法律明白人”培養(yǎng)力度、采取政府購(gòu)買法律服務(wù)、加快整合法律服務(wù)資源、推動(dòng)法律服務(wù)資源下沉等系列措施，構(gòu)建完善農(nóng)村公共法律服務(wù)體系
● 在推進(jìn)公共法律服務(wù)的同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)仍然面臨一些客觀困難：資源緊張且分布不均衡、人才儲(chǔ)備不足、經(jīng)費(fèi)保障不足、偏遠(yuǎn)地區(qū)公眾知曉率和使用率不高、智能化水平偏低等
編者按
公共法律服務(wù)是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)性、服務(wù)性和保障性工作。近年來(lái)，各地區(qū)各部門積極推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，積極回應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求。
與此同時(shí)，隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，不少地區(qū)的農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)特別是大城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空心化趨勢(shì)明顯，城市大型社區(qū)則不斷涌現(xiàn)，對(duì)推進(jìn)基層社會(huì)治理、做好公共法律服務(wù)提出了挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)？從今天起，法治經(jīng)緯版推出針對(duì)農(nóng)村空心化趨勢(shì)下和大型社區(qū)的公共法律服務(wù)專題，敬請(qǐng)關(guān)注。
□ 本報(bào)記者 文麗娟
□ 本報(bào)見(jiàn)習(xí)記者 孫天驕
翠微村位于貴州省黔南布依族苗族自治州龍里縣東南部，是一個(gè)典型的空心化村，全村531戶人家，最多時(shí)有300多戶的青壯年外出打工。前不久，《法治日?qǐng)?bào)》記者坐車來(lái)到這個(gè)村寨時(shí)，看到79歲的老人王勛智正在以拉家常的方式，向村民們普及法律知識(shí)。
“耕地的承包期為30年”“宅基地、自留地、自留山等集體所有土地的使用權(quán)不得抵押”“實(shí)行婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度”……王勛智的漢語(yǔ)中夾雜著布依語(yǔ)、苗語(yǔ)，周邊坐著、站著的村民仔細(xì)聽(tīng)著，不時(shí)提問(wèn)咨詢。
王勛智是翠微村12個(gè)“法律明白人”之一，讓村里的留守兒童、老人、婦女等感受到法律的關(guān)懷和溫度，引導(dǎo)他們遇到問(wèn)題通過(guò)法律途徑解決，是他的重要職責(zé)。
近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，出現(xiàn)了許許多多像翠微村這樣的村莊——大量青壯年“外流”，常住人口持續(xù)減少，空心化、老齡化趨勢(shì)明顯。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部工作人員曾撰文稱，預(yù)測(cè)到2035年我國(guó)農(nóng)村常住人口將下降至3億至3.5億，60歲及以上農(nóng)村常住人口比例在50%上下。
空心化趨勢(shì)下，加上法律資源短缺、法律服務(wù)供給不足，導(dǎo)致不少農(nóng)村地區(qū)成為基層社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)。如何開(kāi)展好公共法律服務(wù)，推進(jìn)基層社會(huì)治理，維護(hù)好人民群眾的合法權(quán)益，守護(hù)平安，成為擺在當(dāng)?shù)攸h委政府面前的一大課題。就此問(wèn)題，《法治日?qǐng)?bào)》記者近日前往貴州省、北京市、江西省、吉林省等地進(jìn)行了深入采訪。
各地堅(jiān)持“走群眾路線”
大力推進(jìn)“法律明白人”
化屋村原名“化屋基”，意為“懸崖下的村寨”，屬于貴州省畢節(jié)市黔西市新仁苗族鄉(xiāng)，從新仁鄉(xiāng)出發(fā)到化屋村要穿越十幾公里山路，繞過(guò)20多道彎。曾經(jīng)，化屋村是深度貧困村，不少青壯年選擇外出務(wù)工；如今，黨的扶貧政策讓化屋村舊貌換新顏，也吸引著越來(lái)越多年輕人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。
日子越過(guò)越好，糟心事越來(lái)越少。“法律明白人”李耀鑫成了當(dāng)?shù)匕傩昭劾锏摹按蠹t人”——誰(shuí)家遇到矛盾糾紛，他總有辦法化解。
“遇到宅基地糾紛，就把雙方拉到院壩聊聊天，耐心傾聽(tīng)訴求，提出解決方案；如果已經(jīng)鬧得不可開(kāi)交，就帶到祠堂讓他們倒倒苦水，爭(zhēng)取大事化小小事化了……”李耀鑫告訴記者，因?yàn)榇謇锊簧倌贻p人外出打工，涉老年人、婦女的糾紛多，化解矛盾需要方式方法。
實(shí)際上，李耀鑫只是個(gè)25歲的年輕小伙，去年大學(xué)畢業(yè)回家鄉(xiāng)新仁工作的他，參加了貴州省基層普法隊(duì)伍“萬(wàn)人大培訓(xùn)”，順利結(jié)業(yè)并獲得“法律明白人”證書，從此成了當(dāng)?shù)厝罕姷馁N心人。
在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，活躍著千千萬(wàn)萬(wàn)像王勛智、李耀鑫這樣的“法律明白人”。
法律資源匱乏、法律服務(wù)供給不足、可持續(xù)性保障困難等，是當(dāng)下很多農(nóng)村地區(qū)普遍面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村的法律服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)，農(nóng)村空心化帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也需要法律來(lái)防范化解，如何破題？
記者在調(diào)查采訪中發(fā)現(xiàn)，各地堅(jiān)持走群眾路線，把大力推進(jìn)“法律明白人”作為解題的重要方式之一。
2019年6月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出實(shí)施農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程。當(dāng)年7月，司法部部署開(kāi)展實(shí)施這一工程，貴州、北京、江西等地認(rèn)真貫徹落實(shí)，培育了一批以村干部、人民調(diào)解員為重點(diǎn)的“法律明白人”“法治帶頭人”。
延慶地處北京遠(yuǎn)郊，轄區(qū)內(nèi)大多是山地，交通相對(duì)不便，法律資源較為薄弱。為此，延慶大力推進(jìn)“法律明白人”工程，目前已發(fā)展“法律明白人”骨干1300人，由村組干部、黨員或有法律方面特長(zhǎng)的村民組成，為群眾答疑解難。
在江西，有這樣一群人，她們長(zhǎng)期活躍在基層一線，為群眾說(shuō)法律、調(diào)糾紛、解難事、護(hù)權(quán)益，為鄉(xiāng)村增添了一抹亮色，她們就是86萬(wàn)農(nóng)村婦女“法律明白人”。
原來(lái)，江西農(nóng)村“人走房空”現(xiàn)象比較普遍。江西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與信息研究所工作人員幾年前曾對(duì)江西20縣市100個(gè)行政村開(kāi)展調(diào)查，外出務(wù)工人數(shù)占總勞動(dòng)力43.51%，青壯年基本離開(kāi)農(nóng)村，留守農(nóng)村的多為婦女、兒童和老人。
為了能夠隨時(shí)隨地開(kāi)展普法宣傳、及時(shí)化解鄰里、家庭等方面的矛盾糾紛，從2018年起，江西省婦聯(lián)聯(lián)合省司法廳等共同開(kāi)展了農(nóng)村婦女“法律明白人”培養(yǎng)工程。86萬(wàn)“法律明白人”遍布農(nóng)村各個(gè)角落，她們將情與法結(jié)合，以真情暖人心，用法理辨曲直。
農(nóng)村空心化可能帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題，而廣大“法律明白人”借助來(lái)自基層、扎根基層，人熟、地熟、事熟的優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)展公共法律服務(wù)，有效激活基層社會(huì)治理的“神經(jīng)末梢”，維護(hù)了一方平安。
建平臺(tái)抓機(jī)制加強(qiáng)培訓(xùn)
組合拳助力發(fā)揮大作用
大學(xué)畢業(yè)，受過(guò)法律培訓(xùn)，李耀鑫自以為當(dāng)“法律明白人”有一定優(yōu)勢(shì)，可沒(méi)想到一上來(lái)就遇到個(gè)大難題——自己調(diào)解的第一起糾紛，化屋村兩位苗族老人為了一條羊腸小道爭(zhēng)得面紅耳赤，而趕到現(xiàn)場(chǎng)的他卻有些不知所措，他是漢族，沒(méi)太聽(tīng)懂老人說(shuō)的是啥。
雖然后來(lái)經(jīng)過(guò)村干部和左鄰右舍協(xié)助，順利化解了這起糾紛，但這也讓李耀鑫意識(shí)到，要發(fā)揮好“法律明白人”的作用，必須用群眾的語(yǔ)言來(lái)開(kāi)展服務(wù)。從此，他每天抽出固定時(shí)間來(lái)學(xué)習(xí)法律和苗族語(yǔ)言、山歌。
如今，雙語(yǔ)“法律明白人”在多民族共居的貴州已不鮮見(jiàn)。龍里縣冠山街道奮進(jìn)社區(qū)還專門設(shè)立了雙語(yǔ)調(diào)解室，“法律明白人”采取苗族語(yǔ)言、布依族語(yǔ)言、山歌等多種方式進(jìn)行法治宣傳和調(diào)解工作。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，農(nóng)村空心化趨勢(shì)之下，各類矛盾糾紛層出不窮。為應(yīng)對(duì)這一變化，各地打出一套組合拳，從加強(qiáng)對(duì)“法律明白人”遴選到進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，從建立平臺(tái)到完善機(jī)制，助力“法律明白人”發(fā)揮更大功效。
在貴州采訪時(shí)，讓記者頗為意外的是，遇到的“法律明白人”不管是年輕人還是年長(zhǎng)者，都對(duì)民法典中與婚姻家事、宅基地、借貸等相關(guān)的法律條文頗為熟悉，有的信手拈來(lái)。
貴州省司法廳普法與依法治理處處長(zhǎng)袁萍告訴記者，針對(duì)“法律明白人”培訓(xùn)內(nèi)容多、周期長(zhǎng)、人員分散、難集中等特點(diǎn)，貴州研發(fā)了省級(jí)培訓(xùn)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線上學(xué)習(xí)、知識(shí)測(cè)試、發(fā)放證書等統(tǒng)一管理功能。民法典出臺(tái)后，貴州及時(shí)開(kāi)展民法典“萬(wàn)人大培訓(xùn)”，以線上集中培訓(xùn)和線下定向指導(dǎo)的形式，覆蓋全省11.3萬(wàn)名“法律明白人”�！巴ㄟ^(guò)此次培養(yǎng)，今年上半年貴州‘法律明白人’基層糾紛調(diào)解數(shù)量同比增長(zhǎng)了20%，將大量矛盾糾紛化解在基層�！�
“沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)前，給村民做調(diào)解時(shí)多少有些底氣不足，害怕自己說(shuō)錯(cuò)了。后來(lái)，區(qū)司法局邀請(qǐng)法學(xué)專家、律師、調(diào)解專家等給我們開(kāi)講座培訓(xùn)，法律知識(shí)學(xué)多了，面對(duì)糾紛誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)心里有桿秤，調(diào)解起來(lái)也就更有底氣了�！北本┭討c區(qū)香營(yíng)鄉(xiāng)新莊堡村“法律明白人”張殿勤深有感觸地說(shuō)。
前段時(shí)間，她遇到一起5個(gè)子女相互扯皮不愿承擔(dān)90多歲老人扶養(yǎng)費(fèi)的贍養(yǎng)糾紛。張殿勤立即將老人的子女叫來(lái)，詳解法律規(guī)定，有理有據(jù)，很快就化解了這起糾紛。
今年8月，吉林省舒蘭市朝陽(yáng)鎮(zhèn)興安村在統(tǒng)一為農(nóng)戶換障子過(guò)程中出現(xiàn)一個(gè)插曲：由于要重新劃定各戶邊界，村民老鄭“霸蠻”占用鄰居老彥家的空間，引發(fā)矛盾沖突。“為民解事”個(gè)人調(diào)解室調(diào)解員張?jiān)讫埖弥闆r后，迅速趕到，釋法說(shuō)理的同時(shí)，和村干部一起重新丈量土地。事實(shí)面前，老鄭最終與對(duì)方達(dá)成邊界協(xié)議。
“大力實(shí)施農(nóng)村‘法律明白人’培養(yǎng)工程，組成‘法律明白人’普法服務(wù)小分隊(duì)，全省每個(gè)行政村至少成立一支普法服務(wù)小分隊(duì)，同時(shí)配備村(居)法律顧問(wèn)，為空心化農(nóng)村留守群眾維護(hù)合法權(quán)益提供優(yōu)質(zhì)高效的公共法律服務(wù)，也能讓外出打工的人安心闖事業(yè)、謀發(fā)展�！奔质∷痉◤d普法與依法治理處處長(zhǎng)洪波說(shuō)。
加快整合資源推動(dòng)下沉
完善公共法律服務(wù)體系
“全體村民，北京城里來(lái)的于律師今天來(lái)我們村‘坐診’，有法律問(wèn)題的村民，請(qǐng)馬上來(lái)法治長(zhǎng)廊咨詢�！�9月24日上午9點(diǎn)，延慶悅安居小區(qū)的大喇叭準(zhǔn)時(shí)響起了“法律門診”的“開(kāi)診”廣播。
記者在現(xiàn)場(chǎng)看到，村民們?nèi)齼蓛哨s來(lái)，不一會(huì)兒，在法治長(zhǎng)廊“坐診”的律師身邊就圍滿了群眾�！班従咏枇宋业腻X，約好3年還，到期不還怎么辦？”“我兒子離婚了，孩子跟女方，我能不能隨時(shí)去探視孫子”……咨詢的村民求法若渴，解答的律師耐心細(xì)致。
這是延慶引入?yún)^(qū)外法律力量，推行“法律門診我來(lái)選”新機(jī)制的一個(gè)縮影。
“法律明白人”大多不是專業(yè)的法律人士，面對(duì)一些專業(yè)性較強(qiáng)的法律問(wèn)題和紛繁復(fù)雜的矛盾糾紛，“法律明白人”有時(shí)顯得力不從心，需要專業(yè)領(lǐng)域的法律服務(wù)人員進(jìn)行解答、開(kāi)展服務(wù)。
可轄區(qū)法律資源有限怎么辦？有限的法律服務(wù)資源難以延伸到農(nóng)村地區(qū)又怎么辦？延慶司法局副局長(zhǎng)衛(wèi)宏崗告訴記者，延慶積極改革創(chuàng)新，于2019年6月推出“法律門診我來(lái)選”村居法律顧問(wèn)坐班機(jī)制，區(qū)內(nèi)區(qū)外律師采用“坐診”+“出診”“線上”+“線下”相結(jié)合的方式，為基層群眾提供優(yōu)質(zhì)、便捷的法律服務(wù)。
“截至今年8月底，‘門診’律師累計(jì)服務(wù)8.1萬(wàn)余人次，有效滿足了群眾的法律需求，延慶農(nóng)村的矛盾糾紛數(shù)量明顯減少，村民們‘遇事找法’的意識(shí)也增強(qiáng)了。”衛(wèi)宏崗說(shuō)。
記者在采訪中了解到，面對(duì)農(nóng)村公共法律服務(wù)供給能力不足、水平不高等共性問(wèn)題，各地紛紛通過(guò)加大“法律明白人”培養(yǎng)力度、采取政府購(gòu)買法律服務(wù)、加快整合法律服務(wù)資源、推動(dòng)法律服務(wù)資源下沉等系列措施，構(gòu)建完善農(nóng)村公共法律服務(wù)體系。
為了推進(jìn)農(nóng)村公共法律服務(wù)“就近辦理”，江西省統(tǒng)籌律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、法律援助、人民調(diào)解、基層法律服務(wù)、法律服務(wù)志愿者以及“農(nóng)村法律明白人”等法律服務(wù)資源，組建公共法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)或小分隊(duì)開(kāi)展“進(jìn)鄉(xiāng)村入農(nóng)戶”，定期輪流到鄉(xiāng)村巡回服務(wù)、蹲點(diǎn)值班，集中開(kāi)展咨詢和法律服務(wù)業(yè)務(wù)受理，變臨時(shí)服務(wù)為定點(diǎn)服務(wù)、經(jīng)常服務(wù)。
此外，針對(duì)因家庭暴力等人身權(quán)益受到侵害的農(nóng)村婦女兒童，江西積極開(kāi)展“婦女兒童司法鑒定援助中心”進(jìn)農(nóng)村活動(dòng)，提供及時(shí)有效的司法鑒定援助服務(wù)。
改裝“流動(dòng)調(diào)解車”深入田間地頭，為群眾“說(shuō)事”；建成“網(wǎng)絡(luò)百姓說(shuō)事點(diǎn)”線上解答咨詢、調(diào)解糾紛……吉林在全省農(nóng)村的小賣店、醫(yī)療站、集貿(mào)市場(chǎng)等群眾聚集地，設(shè)立“百姓說(shuō)事點(diǎn)”，“法律明白人”、人民調(diào)解員、村居法律顧問(wèn)等資源入駐，為群眾提供貼身法律服務(wù)，深受群眾好評(píng)。
貴州省司法廳公共法律服務(wù)管理處處長(zhǎng)卯向東告訴記者，貴州1.78萬(wàn)余個(gè)村(居)，有法律顧問(wèn)5624名，其中律師3117名、基層法律服務(wù)工作者1091名、司法行政干部1416名，實(shí)現(xiàn)了村(居)法律顧問(wèn)全覆蓋，最大限度滿足農(nóng)村的公共法律服務(wù)需求。
資源不均人才經(jīng)費(fèi)欠缺
配套政策機(jī)制亟須跟進(jìn)
在貴州，有近九旬老人能脫口而出“問(wèn)題解決不了就打12348”；在北京，有留守兒童懂得“掛號(hào)預(yù)約”讓村居律師給自己“診診脈”；在江西，有農(nóng)村婦女遇到鄰里糾紛便去找家門口的“法律明白人”協(xié)調(diào)；在吉林，有村民發(fā)生土地糾紛后已經(jīng)習(xí)慣了去“百姓說(shuō)事點(diǎn)”找調(diào)解員……各地推進(jìn)農(nóng)村公共法律服務(wù)的成效顯而易見(jiàn)。
與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)公共法律服務(wù)仍然面臨一些客觀困難：法律資源緊張且分布不均衡，人才儲(chǔ)備、經(jīng)費(fèi)保障不足，公共法律服務(wù)公眾知曉率和使用率不高、服務(wù)針對(duì)性不強(qiáng)、智能化水平偏低等。
“吉林省公共法律服務(wù)體系建設(shè)還存在不平衡不充分的問(wèn)題，特別是公共法律服務(wù)資源短缺、公共法律服務(wù)體系建設(shè)社會(huì)參與度不高、公共法律服務(wù)平臺(tái)智能化水平較低等問(wèn)題較為突出，制約更多法律服務(wù)資源向空心化農(nóng)村延伸�！奔质∷痉◤d公共法律服務(wù)管理處處長(zhǎng)李奇說(shuō)，“為了解決這些問(wèn)題，我們需要更有力的政策支持、更堅(jiān)實(shí)的財(cái)政保障、更高效的部門協(xié)同，在人員、資金、項(xiàng)目上建立健全配套政策機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)特別是空心化農(nóng)村公共法律服務(wù)供給的財(cái)政支持�！�
在經(jīng)費(fèi)保障方面，記者采訪發(fā)現(xiàn)，貴州省村(居)法律顧問(wèn)的經(jīng)費(fèi)保障并未普遍納入財(cái)政預(yù)算。貴陽(yáng)市(貴安新區(qū))由市縣兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)，按每個(gè)村(居)每年5000元提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助；黔南、黔西南兩地對(duì)經(jīng)費(fèi)保障雖提出要求，但由于縣級(jí)財(cái)政普遍困難，只有部分縣解決了經(jīng)費(fèi)；其他沒(méi)有將此項(xiàng)工作納入市(州)黨委政府工作大局的均未提供經(jīng)費(fèi)保障，市(州)層面未給予保障的占80%。
羅玉蓉作為龍里縣的基層法律工作者，對(duì)于經(jīng)費(fèi)保障不足深有感觸。她告訴記者，由于農(nóng)村矛盾糾紛較多，所以一般會(huì)將所有村民小組長(zhǎng)納入人民調(diào)解委員會(huì)，為了激勵(lì)他們，相關(guān)部門會(huì)根據(jù)調(diào)解的案件難易程度制定獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，最低獎(jiǎng)補(bǔ)250元每件。但一些專業(yè)性、行業(yè)性的調(diào)解員，如交通調(diào)解員，調(diào)解獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)低至50元。
“隨著社會(huì)發(fā)展，很多農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工，留下的多是老幼婦孺，老人面臨養(yǎng)老、疾病救治問(wèn)題，婦女兒童可能面臨人身侵害、心理等問(wèn)題。因此，空心化農(nóng)村的公共法律服務(wù)需求是很龐大的，如何切實(shí)解決目前遇到的客觀困難，任重道遠(yuǎn)。”采訪臨近結(jié)束，羅玉蓉發(fā)出了這樣的感慨。
