一個(gè)超高空心化率的地區(qū)如何“聚心”【——河北省張北縣“空心村”治理的探索】
一個(gè)超高空心化率的地區(qū)如何“聚心”
——河北省張北縣“空心村”治理的探索
我國(guó)歷來是農(nóng)業(yè)人口大國(guó)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2020年城鎮(zhèn)常住人口為9億多人，占總?cè)丝?3.89%，這個(gè)比例在1978年時(shí)僅為17.92%。城鎮(zhèn)化率提高的同時(shí)，越來越多人口與資源轉(zhuǎn)移到城市，在部分農(nóng)村出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象。
農(nóng)村的空心化，主要是指農(nóng)村的人力、生產(chǎn)等各種社會(huì)資源大量外流，造成農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)失衡以及人口年齡結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致了村莊外延的異常膨脹和村莊內(nèi)部的急劇荒蕪，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力嚴(yán)重不足，進(jìn)而形成了村莊空間形態(tài)上空心分布狀況，引發(fā)了留守兒童、空巢老人、土地利用率低、環(huán)境凋敝、安全隱患以及矛盾糾紛等大量社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題�；诖�，中國(guó)農(nóng)村空心化問題逐漸成為國(guó)家治理，尤其是基層治理中關(guān)注的重要現(xiàn)象。
近年來，河北省“空心村”治理引起了較為廣泛的關(guān)注。2018年河北省政府開展的摸底調(diào)查顯示，農(nóng)村空心化程度驚人，空置率在50%以上的村莊有1037個(gè)，其中張家口有942個(gè)，占了90%，這使得張家口成為“空心村”治理的主戰(zhàn)場(chǎng)。張北縣屬于張家口“空心村”典型地區(qū)。該縣2020年總?cè)丝?7.2萬，其中農(nóng)業(yè)人口29.5萬，縣域條件較差，由此帶來自然條件、生產(chǎn)條件欠缺情況下的季節(jié)性和長(zhǎng)期性村莊空置化，同時(shí)由于市場(chǎng)化的自然選擇、認(rèn)知偏差、內(nèi)力缺失等因素造成資源、耕地、宅基地等閑置浪費(fèi)，導(dǎo)致了“超高空心化率”。全縣366個(gè)行政村，以農(nóng)宅空置率大于等于50%的標(biāo)準(zhǔn)，“空心村”有188個(gè)(其中原貧困村114個(gè))，涉及5.78萬戶、14.9萬人。農(nóng)宅空置率在30%到50%的村有29個(gè)。
2018年8月，張北縣全面啟動(dòng)了“空心村”治理工作，當(dāng)時(shí)面臨著空心村數(shù)量多、農(nóng)宅空置率高、人口流失量大、基礎(chǔ)資源落后等挑戰(zhàn)�！翱招摹辈粌H體現(xiàn)在空間、經(jīng)濟(jì)和資源上，最大的隱憂是人心的缺失，向心力的弱化、凝聚力的減少、創(chuàng)造力的單薄會(huì)產(chǎn)生更為嚴(yán)重的政治、社會(huì)以及心理上的后果。因此，治理的過程就是一個(gè)找心、收心、聚心的過程。
同意搬遷率必須達(dá)到95%
尊重村民意愿，在村民中凝聚共識(shí)，對(duì)于“空心村”治理推進(jìn)與完善至關(guān)重要。張北縣的“空心村”治理始終堅(jiān)持以村民為中心的理念，將治理政策與村民意愿形成高度融合。
首先，摸底掌握村民各種期望和訴求，圍繞“空心率”和“拆遷同意率”，讓村民在搬遷問題上起決定作用。以同意搬遷率95%為標(biāo)準(zhǔn)確定搬遷村，如果低于這個(gè)比例，村莊不予拆除。其次，張北縣通過反復(fù)研究確立了易地新建、聯(lián)村并建和就地整治三種治理模式。對(duì)自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱的“空心村”實(shí)施易地新建，原村莊拆除復(fù)墾；對(duì)空置率較高、距離縣城和中心鎮(zhèn)較遠(yuǎn)、絕大多數(shù)村民不愿外遷的“空心村”實(shí)施聯(lián)村并建；對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、文化底蘊(yùn)深厚、旅游資源豐富的“空心村”實(shí)施整治提升。最后，張北縣立足“三公開”讓群眾放心搬，即政策方案公開，最大限度保證群眾知情權(quán)、參與權(quán)；安置過程公開，堅(jiān)持一把尺子量到底；安置結(jié)果公開，充分接受監(jiān)督，基于此形成村民放心搬的凝聚力，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)村民更加緊密地圍繞共同發(fā)展的目標(biāo)努力。
迄今為止，張北縣188個(gè)“空心村”中，完成易地新建模式110個(gè)，聯(lián)村并建模式14個(gè)，整治提升模式64個(gè)，凝聚共識(shí)的同時(shí)也精細(xì)化地對(duì)應(yīng)了差異化生存搬遷需求。
重建村民對(duì)于原鄉(xiāng)的熱愛與信心
為“空心村”治理中生活空間轉(zhuǎn)移的村民創(chuàng)造一個(gè)新家園，推動(dòng)新生活的開啟，對(duì)于村民有序轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式和提升建設(shè)家鄉(xiāng)主動(dòng)性而言至關(guān)重要。在“空心村”治理過程中，張北縣強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變從“輸血”到“造血”的發(fā)展策略。
首先，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量作為戰(zhàn)略合作者實(shí)施“空心村”治理項(xiàng)目，2018年以來，先后引進(jìn)了河北港口、際源橋梁、中通建工、張農(nóng)集團(tuán)等市場(chǎng)主體，參與“空心村”治理。市場(chǎng)運(yùn)作治理的邏輯主要包括就近打造鄉(xiāng)村旅游或者發(fā)展新型業(yè)態(tài)，這有利于實(shí)現(xiàn)不同年齡階段村民的就業(yè)需求與發(fā)展目標(biāo)。
其次，進(jìn)一步優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能，為塑造村民為家鄉(xiāng)做貢獻(xiàn)的信心創(chuàng)造平臺(tái)環(huán)境。通過“空心村+產(chǎn)業(yè)扶貧”，結(jié)合自身?xiàng)l件發(fā)展新能源、大數(shù)據(jù)、有機(jī)食品加工、生態(tài)旅游四大產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)、工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)“三區(qū)”同建，尤其強(qiáng)調(diào)就近建設(shè)，在加強(qiáng)勞動(dòng)力與產(chǎn)業(yè)集聚的有效銜接的基礎(chǔ)上，釋放農(nóng)村土地進(jìn)行二次規(guī)劃利用，探索出新的產(chǎn)業(yè)和機(jī)會(huì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。
最后，通過多種方式保障村民搬遷后的收入與發(fā)展，為建立新環(huán)境中村民的主人翁精神提供基礎(chǔ)保障。讓村民通過土地流轉(zhuǎn)收“租金”，通過入股分紅賺“股金”，通過就近就業(yè)掙“薪金”�；诖�，張北縣把更多資源下沉到“空心村”，累計(jì)投資1.12億元在集中安置點(diǎn)建成北上崗箱包廠、億農(nóng)凈菜加工廠等7個(gè)項(xiàng)目，提供就業(yè)崗位2450個(gè)。通過鄉(xiāng)村振興與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為村民創(chuàng)造新經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，重建村民對(duì)于原鄉(xiāng)的熱愛與信心，這是填補(bǔ)“空心”的根源所在。
常住人口實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng)
為生活空間轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的村民構(gòu)建新的社區(qū)環(huán)境并激發(fā)新的社會(huì)活力，對(duì)于促進(jìn)村民身份轉(zhuǎn)變與調(diào)動(dòng)基層活力而言至關(guān)重要。張北縣“空心村”治理從面向以生存為主的需求，到面向發(fā)展需求，再到面向成長(zhǎng)需求，都與人民對(duì)美好生活的向往同步升級(jí)。尤其注重新的社會(huì)環(huán)境融入，基于靈活性社會(huì)治理讓群眾安心變“市民”。
張北縣形成五級(jí)管理服務(wù)機(jī)制，從基層治理體系層面保障“空心村”治理環(huán)境構(gòu)建的穩(wěn)定性與持續(xù)性，尤其注重機(jī)構(gòu)建設(shè)推進(jìn)社區(qū)營(yíng)造，比如建立居民活動(dòng)中心、就業(yè)服務(wù)中心等，讓有勞動(dòng)能力的村民搬遷到縣城集中安置后辦理城鎮(zhèn)戶口，享受與城鎮(zhèn)居民同等的教育、醫(yī)療、社保等保障政策和公共服務(wù)。
此外，著重進(jìn)行“空心村”治理后期的人居環(huán)境質(zhì)量改善，為村民構(gòu)建新的生活環(huán)境。圍繞“硬化、綠化、亮化、美化”等整治人居環(huán)境，配套建設(shè)幼兒園、小學(xué)、社區(qū)醫(yī)院、管理服務(wù)中心4大附屬公共服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)安置點(diǎn)水、電、路、氣及垃圾治理、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)一批教育、衛(wèi)生、文化體育、養(yǎng)老、殯葬以及商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等公共服務(wù)設(shè)施，確保搬遷群眾住得舒心。
截至2020年，張北縣188個(gè)“空心村”全部完成治理，新建安置區(qū)和聯(lián)建點(diǎn)全部完成建設(shè)，舊村拆遷復(fù)墾工作也基本完成。共建共治共享的社會(huì)治理新格局逐步形成，由此帶來了社會(huì)活力的不斷增強(qiáng)，外出人員逐步回流，據(jù)2021年最新統(tǒng)計(jì)，其常住人口實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng)，這是治理成效最有說服力的數(shù)字。
張北縣對(duì)“空心村”的治理體現(xiàn)出高效性、全面性、平穩(wěn)性和持續(xù)性，從“治村”到“治心”，做好搬遷前后重塑村民信心、激發(fā)村民熱情以及促進(jìn)村民融入的各項(xiàng)工作，就是持續(xù)性聚心之舉。
從張北的治理實(shí)踐來看，面對(duì)農(nóng)村空心現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)逐步探索形成“精細(xì)到人、深入到心”的治理之道。我國(guó)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是以人民為中心而不是以特定人口為對(duì)象，是一個(gè)面向全部人民卻又尊重個(gè)人差異化需求的過程，從未簡(jiǎn)單忽視市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化發(fā)展規(guī)律下衍生的諸多治理問題。黨和政府堅(jiān)持執(zhí)政為民，為精細(xì)化與人性化的治理提供了強(qiáng)大的政治基礎(chǔ)；完備的基層治理體系為工作開展提供了空心化治理效能的保障；對(duì)于人民對(duì)美好生活向往的正視和推進(jìn)，為“空心村”治理提供了適配性和持續(xù)性的發(fā)展方向。
面向未來，我國(guó)在治理“空心村”中可以進(jìn)一步發(fā)揮“制度-體系-戰(zhàn)略”上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)完善“精細(xì)到人、深入到心”的治理機(jī)制，從而形成從“空心”到“聚心”的治理路徑。
(中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組供稿)
傅知微 鎖利銘 來源：中國(guó)青年報(bào)
