海峽兩岸司法互助超二十載 有成績也面臨挑戰(zhàn)

　　自上世紀(jì)八十年代兩岸民間開始交往以來，兩岸司法互助從無到有，從個案合作走向規(guī)范化制度化建設(shè)，合作范圍逐步擴大，合作機制不斷發(fā)展，合作成效不斷顯現(xiàn)。兩岸司法互助已經(jīng)成為兩岸關(guān)系和平發(fā)展的重要組成部分，也為鞏固和深化兩岸關(guān)系和平發(fā)展提供了法制保障。1990年9月10日，兩岸紅十字會組織在金門達成《海峽兩岸紅十字會組織在金門商談達成有關(guān)海上遣返協(xié)議》(簡稱《金門協(xié)議》)，開啟了兩岸司法互助的進程。2009年4月26日，大陸海協(xié)會和臺灣�；鶗�在南京簽署《兩岸共同打擊犯罪與司法互助協(xié)議》(簡稱《司法互助協(xié)議》)，是兩岸司法互助承前啟后的里程碑，標(biāo)志著兩岸司法互助進入了新的歷史階段。20多年來，兩岸在司法互助領(lǐng)域取得了巨大成績，未來也面臨諸多挑戰(zhàn)。

　　兩岸刑事司法互助

　　1987年，臺灣當(dāng)局開放大陸老兵回祖國探親，開啟了兩岸民間往來的大門。隨著兩岸交往的密切，兩岸間非法入境及其他刑事犯罪案件也隨之增多。發(fā)生在1990年的“閩平漁5504號事件”和“閩平漁5202號事件”凸顯了在缺乏兩岸合作的情況下，臺方野蠻遣返非法偷渡人員造成的人道災(zāi)難，客觀上促進了兩岸的合作接觸。1990年9月10日，兩岸紅十字會組織在金門達成《金門協(xié)議》，開通了兩岸雙向遣返渠道，也結(jié)束了此前兩岸對重大罪犯的遣返只能通過國際刑警組織及外國分部實施個案合作的歷史。

　　據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，自《金門協(xié)議》簽署以來至2009年初，兩岸實施雙向遣返作業(yè)212批，雙向遣返38936人。含大陸接回偷渡人員3.85萬人，向臺方遣返非法入境和刑事嫌犯366人，包括走私、販毒、洗錢、詐騙等多種刑事嫌犯、罪犯。其中，2007年1月大陸遣返臺灣重大通緝犯陳益華、黃玉蘭等兩個電信詐騙團伙要犯，引起很大反響。

　　1993年，海協(xié)會和海基會經(jīng)反復(fù)協(xié)商后達成關(guān)于遣返劫機犯問題“去政治化”處理的共識，先后于1997年5月、1997年7月、1999年2月和2001年6月分四批遣返劫機犯，長期危害兩岸航空安全的劫機犯罪終于得到遏制。2001年，兩岸警方經(jīng)由澳門遣返臺灣通緝犯“四海幫主”楊光南，突破了《金門協(xié)議》所設(shè)定的“廈門—金門”和“馬尾—馬祖”海上遣返模式的限制。2006年兩岸警方聯(lián)手搗毀了“鐘萬億特大販毒集團”，這一過程中就包含了兩岸在互通犯罪情報上的合作。

　　但是，建立在《金門協(xié)議》基礎(chǔ)上的兩岸刑事司法合作的局限性也十分明顯。一是合作范圍狹窄，隨意性較大，兩岸合作的主要方式為人員遣返。除非涉及重大嫌犯，兩岸很少主動進行個案協(xié)查和聯(lián)手偵破。經(jīng)濟類犯罪既便偵破，也難以追回罪贓。二是合作方式相對單一，大量司法互助通過民間中介組織來進行，影響司法效率。一些涉兩岸團伙犯罪往往利用兩岸管轄權(quán)分立、兩岸聯(lián)手偵破的時間延滯和上下游犯罪分離等條件和手段來逃避偵查和打擊，氣焰十分囂張。隨著兩岸經(jīng)貿(mào)合作和人員往來的日益密切，兩岸迫切需要進一步擴大和深化刑事司法合作。正是在這樣的歷史背景下，兩岸于2009年簽署了具有歷史意義的《司法互助協(xié)議》。

　　在合作打擊的犯罪類型上，《司法互助協(xié)議》規(guī)定雙方不僅就殺人、搶劫、綁架、走私、槍械、毒品、詐騙、洗錢、人口販運、組織偷渡、跨境有組織犯罪、恐怖主義犯罪等傳統(tǒng)犯罪領(lǐng)域開展司法互助，還突破“雙重歸罪原則”的限制，對一方認(rèn)為涉嫌犯罪，另一方認(rèn)為未涉嫌犯罪但有重大社會危害的情形，規(guī)定可以經(jīng)雙方同意后開展個案協(xié)助。

　　在司法互助內(nèi)容上，更全面規(guī)定了在送達文書、調(diào)查取證、罪贓移交、罪犯接返(移管)、人道探視、協(xié)助偵查等方面開展合作，涵蓋了刑事司法互助的基本事項。

　　在合作程序上，對提出協(xié)助請求、執(zhí)行請求、雙方的保密義務(wù)、協(xié)助提供資料的用途限制、證明的互相免除、文書格式、協(xié)助費用、協(xié)議變更、爭議解決等作了規(guī)定。特別是對于不予協(xié)助的情形，規(guī)定了只有在“不符合己方規(guī)定或執(zhí)行請求將損害己方公共秩序或善良風(fēng)俗等情形”時才得“不予協(xié)助”。

　　協(xié)議簽署后，兩岸刑事司法互助不斷取得重大進展。兩岸警方聯(lián)手，并與多國執(zhí)法合作，于2011、2012年先后破獲了“3·10”、“4·26”特大電信詐騙案，搗毀詐騙窩點數(shù)百處，抓獲兩岸犯罪嫌疑人近千名。這在兩岸引起巨大反響，也顯示兩岸刑事司法互助進入了新的階段。

　　兩岸民事司法互助

　　由于歷史原因和地緣、血緣的天然聯(lián)系，兩岸民間交往和經(jīng)貿(mào)交流自上世紀(jì)八十年代開始后便一直呈迅猛發(fā)展之勢，也因此涌現(xiàn)出大量涉兩岸的婚姻、繼承、投資、貿(mào)易等民商事法律問題。

　　1993年4月29日，兩岸通過“汪辜會談”簽署《兩岸公證書使用查證協(xié)議》，就兩岸相互寄送涉及繼承、收養(yǎng)、婚姻、出生、死亡、委托、學(xué)歷、定居、撫養(yǎng)、財產(chǎn)權(quán)利等證明公證書副本的問題作出規(guī)定，標(biāo)志兩岸相互協(xié)助調(diào)查取證工作的開始。此后，大陸司法部和臺灣“司法院”分別出臺實施細(xì)則。協(xié)議生效以來，兩岸相互發(fā)送公證書副本以百萬計，對協(xié)助各類訴訟和非訴訟事件處理，維護當(dāng)事人合法權(quán)益發(fā)揮了積極作用。

　　在相互承認(rèn)民事法院判決方面，兩岸均分別出臺政策和規(guī)定加以規(guī)范。早在1991年4月，最高人民法院在有關(guān)工作報告中就提出，在不違背大陸法制的基本原則和公共利益的前提下承認(rèn)臺灣民事行為、民事權(quán)利和民事判決的效力。1998年1月15日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于人民法院認(rèn)可臺灣地區(qū)有關(guān)法院民事判決的規(guī)定》，并先后就臺灣法院發(fā)出的調(diào)解書、支付令的效力問題作了兩個批復(fù)，一體承認(rèn)臺灣地區(qū)民事判決、調(diào)解書、支付令和仲裁裁決的法律效力，并規(guī)定相關(guān)判決的執(zhí)行依據(jù)大陸民事訴訟法規(guī)定的程序辦理，包括可申請強制執(zhí)行。對先于大陸法院訴訟程序的認(rèn)可申請實行優(yōu)先受理原則。這一務(wù)實而充滿善意的舉措受到島內(nèi)外普遍歡迎。自該規(guī)定實施以來至2009年底，大陸已認(rèn)可并執(zhí)行臺灣方面的民事判決約300件，有效保護了涉臺民事案件當(dāng)事人權(quán)益。

　　2009年4月，兩岸《司法互助協(xié)議》簽署后，最高人民法院于當(dāng)年5月發(fā)布了《關(guān)于人民法院認(rèn)可臺灣地區(qū)有關(guān)法院民事判決的補充規(guī)定》，進一步明確了經(jīng)人民法院裁定認(rèn)可的臺灣民事判決與大陸法院民事判決具有同等效力，規(guī)定申請認(rèn)可期間申請人可全程申請財產(chǎn)保全，對申請認(rèn)可的有效期限、案件管轄權(quán)沖突、認(rèn)可與執(zhí)行的銜接等問題均作了有利于保護當(dāng)事人權(quán)益的規(guī)定。

　　2011年6月，最高人民法院又發(fā)布了《關(guān)于人民法院辦理海峽兩岸送達文書和調(diào)查取證司法互助案件的規(guī)定》，對各級人民法院辦理涉臺送達文書和調(diào)查取證司法互助案件的職責(zé)分工、具體辦理程序、審查轉(zhuǎn)遞時限和相關(guān)保障措施等進行了全面規(guī)范。特別是以最高人民法院授權(quán)各高級人民法院的方式，就辦理送達文書司法互助案件開通了對臺聯(lián)絡(luò)的二級窗口，并規(guī)定了司法互助時限要求，以提高司法互助效率。實際工作中，涉臺主管部門和司法部門多次召開涉臺司法工作會議，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗，頒布惠臺司法措施，增設(shè)涉臺業(yè)務(wù)法庭和業(yè)務(wù)窗口。這些規(guī)定和措施有力保障了涉案臺胞合法權(quán)益，充分體現(xiàn)了大陸社會對臺灣同胞利益的高度重視。

　　臺灣方面對于大陸司法文書的送達和相關(guān)調(diào)查，并無特別規(guī)定，在1991年前系套用其“民事訴訟法”加以處理，1991年后則強調(diào)通過民間機構(gòu)(即“�；鶗�”)予以協(xié)助。

　　對大陸法院判決的認(rèn)可，則主要是依據(jù)其1992年制定并經(jīng)過若干次修改的《臺灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例》。該條例對兩岸司法協(xié)助的形式和內(nèi)容都作了諸多限制：除規(guī)定司法文書送達、調(diào)查取證均通過委托民間機構(gòu)進行外，還規(guī)定了大陸的民事裁判、仲裁，在不違背臺灣公共秩序和善良風(fēng)俗的條件下，可申請臺灣法院裁定認(rèn)可，需要執(zhí)行的，可申請法院執(zhí)行；1997年5月對條例進行增訂和修正時，又規(guī)定了臺灣承認(rèn)和執(zhí)行大陸判決和裁決，須以互惠和對等為原則。這樣，兩岸在民事判決的承認(rèn)和執(zhí)行上，均采取了“裁定認(rèn)可”方式。2009年兩岸簽署的《司法互助協(xié)議》進一步明確了這一方式，并確認(rèn)了互惠原則和不違背公共秩序和善良風(fēng)俗這一前提。

　　未來仍然面臨許多挑戰(zhàn)

　　目前，兩岸在司法互助上還存在許多問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為大量司法文書不能送達，大批協(xié)助調(diào)查取證的申請難以落實。在刑事司法互助領(lǐng)域，由于臺灣不承認(rèn)大陸法院刑事判決，大陸臺籍服刑犯如果遣返臺灣將面臨二次審判，致使臺籍服刑犯無法遣返臺灣。《司法互助協(xié)議》的具體落實還有待兩岸進一步建立和完善相關(guān)工作機制，包括司法機關(guān)對口聯(lián)絡(luò)機制、犯罪信息交換機制、證據(jù)協(xié)查機制、人員遣返機制和罪贓移交機制。

　　在民事司法互助方面，雖然臺灣方面規(guī)定了裁定認(rèn)可的原則，但實務(wù)中往往以實體審查的結(jié)果來否定大陸法院的判決效力。對大陸法院判決的認(rèn)可也多集中在離婚案件，對商事判決很少認(rèn)可，對大陸法院調(diào)解書的法律效力則明確不予認(rèn)可。裁定認(rèn)可中有關(guān)“公共秩序”和“善良風(fēng)俗”的保留，也有較大的解釋空間。

　　兩岸司法互助在性質(zhì)上是屬于一個主權(quán)國家內(nèi)部的區(qū)際司法協(xié)助，但鑒于兩岸關(guān)系的特殊性，兩岸司法互助不僅有別于美國、俄羅斯和德國等聯(lián)邦制國家內(nèi)部的區(qū)際司法協(xié)助，甚至比國際間司法協(xié)助還要面臨更多的挑戰(zhàn)和困難。為此，兩岸法學(xué)界、法律界有必要擴大和深化兩岸法學(xué)交流，不斷加深互信，擴大共識，深入研究和探討落實《司法互助協(xié)議》的具體措施。兩岸司法互助有必要繼續(xù)堅持以人為本、回應(yīng)人民需求，本著互惠互信、平等合作的精神不斷克服各種困難，深化司法合作，為兩岸人民謀求最大利益。

　　(作者系中國法學(xué)會對外聯(lián)絡(luò)部副主任、海峽兩岸關(guān)系法學(xué)研究會秘書長尹寶虎)

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[責(zé)任編輯：李帥]