有導(dǎo)有疏，有放有收，旨在解開地方債上的死結(jié)，消除潛在風(fēng)險，啟動地方政府融資模式變革；同時也折射出通過對地方政府發(fā)債的授權(quán)和管理，調(diào)整央地關(guān)系的深意。

　　《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》10月2日發(fā)布，這是國務(wù)院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理。此前的8月31日，新預(yù)算法已賦予地方政府有條件舉債權(quán)限，并規(guī)定將地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，國務(wù)院新規(guī)從操作層面明確了地方政府的發(fā)債程序。制度框架搭建完成，意味著地方政府融資模式變革在即。

　　對地方政府發(fā)債進行制度規(guī)范，現(xiàn)實原因是地方政府性債務(wù)已成經(jīng)濟發(fā)展的潛在隱患。審計報告和財政部的測算顯示，截至去年6月底，地方政府負有直接和間接償還責任的債務(wù)約有12萬億元，總體風(fēng)險可控，但其間存在的主體混亂、利益輸送、暗箱操作等現(xiàn)象，使人對地方債的風(fēng)險評估難以樂觀。

　　地方債新規(guī)體現(xiàn)了與新預(yù)算法的對接，同時對地方債怎么借、怎么用、怎么還做了更詳細的規(guī)范。在借債環(huán)節(jié)，意見要求，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借，同時明確對地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，并納入全口徑預(yù)算管理；在用債環(huán)節(jié)，意見要求，地方政府舉債只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出，對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金建立懲罰機制。在還債環(huán)節(jié)，意見規(guī)定，地方政府對其債務(wù)負有償還責任，中央政府實行不救助原則。

　　在為地方政府舉債加設(shè)安全閘門的同時，新規(guī)也充分考慮了地方政府的合理融資需求，并通過分類處置的方式，拓寬了地方政府的融資渠道。意見鼓勵承擔政府與社會資本合作（PPP）項目的企業(yè)積極通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場化方式融資；對融資平臺在建公益性項目，允許過渡期內(nèi)繼續(xù)通過銀行貸款等原定融資方式籌資建設(shè)。同時允許地方政府為保障性住房、公路、水利等項目建設(shè)發(fā)行專項債券，或者將一般債券資金用到這些領(lǐng)域，增加新的資金來源。

　　有導(dǎo)有疏，有放有收，旨在解開地方債上的死結(jié)，消除潛在風(fēng)險，啟動地方政府融資模式變革；同時也折射出通過對地方政府發(fā)債的授權(quán)和管理，調(diào)整央地關(guān)系的深意。授權(quán)地方政府有條件發(fā)債，實際是授予地方更大的財務(wù)處置權(quán)；加以規(guī)范，則在于催化地方政府的責任主體意識和市場意識。

　　當然，順利完成這場變革，還有待更多條件的成熟。

　　比如，由地方人大決定實際舉債規(guī)模并將其納入預(yù)算管理，地方人大能否真正擔當起“閘門”作用，值得關(guān)注；再如，意見規(guī)定，以前屬于政府性債務(wù)的企事業(yè)單位債務(wù)不屬于政府應(yīng)當償還的部分，要遵循市場規(guī)則處理，目前上萬家地方政府融資平臺所負債務(wù)都屬于此類性質(zhì)，如何剝離其與地方政府的關(guān)系，使其承擔相應(yīng)責任，有待更多細則；又如，對違規(guī)舉債如何及時監(jiān)督，明確不同任期地方政府的相關(guān)責任，也待實踐總結(jié)經(jīng)驗。

　　消除地方債風(fēng)險，優(yōu)化央地關(guān)系，非一日之功。只有把地方政府融資模式變革與更大范圍內(nèi)的整體性改革統(tǒng)一起來，同步進行，地方債新規(guī)才能發(fā)揮出剛性作用，并成為理順央地關(guān)系的有益嘗試。（徐立凡）