深入理解建立現(xiàn)代預(yù)算制度的邏輯
預(yù)算體現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動(dòng)范圍和方向，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理�！蔽覀円瀼芈鋵�(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神，科學(xué)把握建立現(xiàn)代預(yù)算制度的理論邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯，采取有效舉措積極建立現(xiàn)代預(yù)算制度。
把握建立現(xiàn)代預(yù)算制度的理論邏輯。判斷一個(gè)國(guó)家是否建立起現(xiàn)代預(yù)算制度，通常有兩個(gè)重要參照標(biāo)準(zhǔn)：一個(gè)是預(yù)算管理一體化，即財(cái)政收支預(yù)算必須全面完整地加以反映、科學(xué)合理地加以編制、規(guī)范有序地加以執(zhí)行，形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的預(yù)算管理體系。另一個(gè)是預(yù)算監(jiān)督體系化，即建立起約束有力的立體化預(yù)算監(jiān)督體系。在建立現(xiàn)代預(yù)算制度的過程中，要準(zhǔn)確把握“全面完整、編制科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、強(qiáng)化監(jiān)督、注重績(jī)效、公開透明”的理論邏輯。一是全面完整、編制科學(xué)。預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算管理流程的起點(diǎn)，預(yù)算編制的科學(xué)性對(duì)于確保預(yù)算內(nèi)容的全面完整至關(guān)重要。全面完整的現(xiàn)代預(yù)算必須是全口徑預(yù)算，要求政府全部的財(cái)政收支均在預(yù)算中加以反映。實(shí)踐中，要從科學(xué)編制預(yù)算入手，保證預(yù)算的全面覆蓋、內(nèi)容完整，增強(qiáng)預(yù)算約束力，推動(dòng)預(yù)算管理提質(zhì)增效。二是執(zhí)行規(guī)范、強(qiáng)化監(jiān)督。建立現(xiàn)代預(yù)算制度必須堅(jiān)持法治思維，嚴(yán)格執(zhí)行各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算安排，堅(jiān)持用預(yù)算來統(tǒng)領(lǐng)和約束各政府部門的支出活動(dòng)。同時(shí)，預(yù)算的規(guī)范化執(zhí)行離不開強(qiáng)有力的預(yù)算監(jiān)督，只有將人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政部門自我監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等預(yù)算監(jiān)督機(jī)制與預(yù)算執(zhí)行有機(jī)結(jié)合起來，才能維護(hù)好現(xiàn)代預(yù)算制度的權(quán)威。三是注重績(jī)效、公開透明。現(xiàn)代預(yù)算制度需要強(qiáng)化績(jī)效管理，這是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，能為事前資金分配提供重要依據(jù)，為事中預(yù)算執(zhí)行控制提供可靠參照，為事后獎(jiǎng)勵(lì)和問責(zé)提供必要反饋。同時(shí)，現(xiàn)代預(yù)算制度要堅(jiān)持公開透明原則，自覺接受人民監(jiān)督。
把握建立現(xiàn)代預(yù)算制度的歷史邏輯。改革開放以來，我國(guó)預(yù)算制度建設(shè)蘊(yùn)含著一條歷史主線：預(yù)算改革始終服從并服務(wù)于建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從預(yù)算汲取能力、預(yù)算控制能力和預(yù)算配置能力三個(gè)維度看，我國(guó)預(yù)算制度改革不斷突破原有路徑依賴，朝著現(xiàn)代預(yù)算制度方向穩(wěn)步邁進(jìn)。一是預(yù)算汲取能力建設(shè)助力實(shí)現(xiàn)“有為政府”的職能。比如，以政府間預(yù)算關(guān)系調(diào)整為重要抓手，將財(cái)政包干制全面改革為分稅制，有力推動(dòng)我國(guó)基本形成穩(wěn)定、規(guī)范的政府間財(cái)力分配格局，調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性，在保證持續(xù)、充足財(cái)源補(bǔ)充的同時(shí)，形成了中央強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控能力。又如，分稅制下按稅種劃分各級(jí)政府收入來源，理順政府與企業(yè)的關(guān)系，促進(jìn)商品和要素自由流動(dòng)，推動(dòng)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的進(jìn)程。二是預(yù)算控制能力建設(shè)助力理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系。通過實(shí)施部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和收支兩條線等多項(xiàng)改革，成功搭建公共財(cái)政框架。1994年出臺(tái)預(yù)算法并于2014年修訂，在法治的軌道上強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算的人大監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制構(gòu)建和預(yù)算公開。目前，“預(yù)算法定”已成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下約束政府部門行為、處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要準(zhǔn)則。三是預(yù)算配置能力建設(shè)助力政府治理方式轉(zhuǎn)變。在逐步改變“基數(shù)加增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)分配模式基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效改革，財(cái)政資金的績(jī)效結(jié)果成為預(yù)算資源配置的重要依據(jù)。2018年9月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》發(fā)布，以績(jī)效結(jié)果為導(dǎo)向的資金配置模式正在全面構(gòu)建。政府對(duì)預(yù)算資源配置能力的提升，有力推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
把握建立現(xiàn)代預(yù)算制度的現(xiàn)實(shí)邏輯。進(jìn)入新時(shí)代，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)預(yù)算改革提出了更高要求。我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的建立必須立足實(shí)際，做到理論與實(shí)踐相結(jié)合、歷史與現(xiàn)實(shí)相銜接，在發(fā)現(xiàn)和解決實(shí)際問題中不斷實(shí)現(xiàn)預(yù)算治理能力的新跨越。一是統(tǒng)一部門預(yù)算管理口徑。各部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)反映一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排給本部門及其所屬各單位的所有預(yù)算資金。二是實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理。強(qiáng)化事前績(jī)效評(píng)估，嚴(yán)格績(jī)效目標(biāo)管理，完善預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，提升績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量；加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與完善政策、安排預(yù)算和改進(jìn)管理相結(jié)合。三是加強(qiáng)跨年度預(yù)算平衡。加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，進(jìn)一步加強(qiáng)與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的銜接，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束；對(duì)各類合規(guī)確定的中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)和跨年度項(xiàng)目，要根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算管理等要求，將生命周期內(nèi)對(duì)財(cái)政支出的影響納入中期財(cái)政規(guī)劃。四是改進(jìn)預(yù)決算公開。加大各級(jí)政府預(yù)決算公開力度，擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍，細(xì)化預(yù)決算公開內(nèi)容。充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等協(xié)同發(fā)力，發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)，推動(dòng)形成多維一體的預(yù)算監(jiān)督體系。
（作者單位：清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）
