耕地保護(hù) 要數(shù)量更要質(zhì)量
原標(biāo)題：耕地保護(hù) 要數(shù)量更要質(zhì)量
切實(shí)保護(hù)耕地是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的頭等大事。2021年中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，18億畝耕地必須實(shí)至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田。本期邀請(qǐng)專家圍繞耕地保護(hù)進(jìn)行探討。
主持人：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)社理論部主任、研究員 徐向梅
堅(jiān)守18億畝耕地紅線
主持人：我國(guó)耕地現(xiàn)狀如何？怎樣守住18億畝耕地紅線？
鄖文聚（自然資源部國(guó)土整治中心研究員）：我國(guó)耕地資源面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。整體來看，我國(guó)耕地?cái)?shù)量大幅減少趨勢(shì)已持續(xù)30年。最新國(guó)土“三調(diào)”（第三次全國(guó)土地調(diào)查）數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)耕地19.18億畝。自2009年到2019年10年間我國(guó)耕地凈減少1.13億畝，年均1130萬畝。與“二調(diào)”相比，年均減少面積甚至略有擴(kuò)大。
在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡的情況下，耕地減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)土綠化。過去10年的地類轉(zhuǎn)換中，既有耕地流向林地、園地的情況，也有林地、園地流向耕地的情況，結(jié)果是，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。耕地流向園地等農(nóng)用地情況，“三調(diào)”專門對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查標(biāo)注，全國(guó)共有8700多萬畝即可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地，還有1.66億畝可以通過工程措施恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地。
耕地資源“大換位”，光溫水土條件不匹配程度加深。從宏觀看，我國(guó)耕地資源重心持續(xù)向西北、東北轉(zhuǎn)移，光熱水搭配更好的南方優(yōu)質(zhì)耕地流失速度快，全國(guó)耕地資源格局南北對(duì)調(diào)，南方的糧食產(chǎn)量占全國(guó)比重已不足30%。從微觀看，區(qū)域耕地資源城鄉(xiāng)對(duì)調(diào)，沿河、沿路、沿村的耕地“種”上了房子、植上了樹，補(bǔ)充的耕地進(jìn)了山、開了荒。
保障糧食安全必須保證18億畝耕地紅線不褪色�！�18億畝耕地紅線”的提出由來已久，2006年“十一五”規(guī)劃首次提出18億畝耕地保有量的約束性指標(biāo)，2008年《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》提出守住18億畝耕地紅線，其基本思想是提升耕地生產(chǎn)能力、耕地承載能力。但是，在我國(guó)現(xiàn)有耕地中，有相當(dāng)比例是不穩(wěn)定耕地，難以改造建設(shè)成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。堅(jiān)守耕地紅線，不僅要確保18億畝耕地穩(wěn)定在握，而且要確保耕地紅線成色不褪，耕地資源利用效率不降。
打好規(guī)劃控制、用途管制、建設(shè)提升、生態(tài)修復(fù)組合拳。堅(jiān)持?jǐn)?shù)量質(zhì)量并舉，用嚴(yán)密的法制完善耕地保護(hù)制度。明確耕地內(nèi)涵，徹底解決耕地保有量、永久基本農(nóng)田倒掛現(xiàn)象。從規(guī)劃源頭進(jìn)行耕地保護(hù)，守住耕地?cái)?shù)量、穩(wěn)定耕地布局。遵循質(zhì)量?jī)?yōu)先、集中連片的基本原則，嚴(yán)格耕地用途管制，明確耕地與其他用地之間的轉(zhuǎn)換規(guī)則，提高耕地質(zhì)量建設(shè)水平，完善建后管護(hù)機(jī)制。構(gòu)建耕地資源及其利用的監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決耕地資源源頭保護(hù)與利用過程中出現(xiàn)的問題。
分區(qū)分類施策，建設(shè)生態(tài)良田、智慧利用農(nóng)田。對(duì)于不同種類耕地質(zhì)量生態(tài)退化應(yīng)采取不同措施。如丘陵山區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌耕地保護(hù)與生態(tài)修復(fù)，因地制宜推進(jìn)坡改梯、農(nóng)田水利建設(shè)、生態(tài)退耕等；生態(tài)脆弱區(qū)、干旱地區(qū)應(yīng)做好土地適宜性評(píng)價(jià)，對(duì)宜耕土地實(shí)行保護(hù)性開發(fā)利用。建立智慧利用農(nóng)田，基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的耕地系統(tǒng)認(rèn)知、動(dòng)態(tài)感知、智能決策與知識(shí)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)耕地治理體系與治理能力現(xiàn)代化。
加強(qiáng)科技創(chuàng)新。針對(duì)不同類型耕地保護(hù)利用障礙，亟需采取相應(yīng)工程措施和物理、化學(xué)、生物等綜合技術(shù)提升耕地生產(chǎn)能力、維護(hù)耕地健康水平。我國(guó)夏糧主產(chǎn)區(qū)秦淮過渡帶耕地保護(hù)利用長(zhǎng)期面臨中低產(chǎn)糧田土壤結(jié)構(gòu)差、有機(jī)質(zhì)含量低、耕層水肥保蓄能力弱、易旱易澇不易耕等問題，亟需科技工作者攻克秦淮過渡帶振蕩型多因子復(fù)合障礙、耕地合理利用關(guān)鍵技術(shù)，形成技術(shù)體系并盡快實(shí)施。
實(shí)現(xiàn)耕地資源可持續(xù)利用
主持人：我國(guó)耕地面臨哪些生態(tài)問題？如何借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)更好促進(jìn)我國(guó)耕地資源持續(xù)利用與保護(hù)？
孔祥斌（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授）：目前我國(guó)耕地資源面臨五大生態(tài)問題。
氮、磷和溫室氣體排放增加突破安全邊界。目前，我國(guó)成為世界化肥農(nóng)藥用量最多的國(guó)家，氮肥施用量占全球33%，磷肥施用量占全球36%，單位面積化肥施用量達(dá)440公斤，農(nóng)藥施用量達(dá)14公斤/公頃。氮肥和磷肥過量使用，導(dǎo)致氮、磷流失嚴(yán)重。2018年氮、磷流失量分別為821.4萬噸、213.8萬噸，遠(yuǎn)超我國(guó)氮、磷安全邊界48.57萬噸和16.19萬噸。
黃淮海平原地下水超采嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)匕l(fā)展。我國(guó)北方地區(qū)，全國(guó)20%的水資源需灌溉60%的耕地，引起地下水超采，超采面積近30萬平方千米，超采量約170億立方米。黃淮海平原是我國(guó)地下水超采最嚴(yán)重的區(qū)域。研究表明淺層地下水以0.46±0.37米/年、深層地下水以1.14±0.58米/年的速度下降。黃淮海平原灌溉量減少20%至40%，會(huì)造成小麥產(chǎn)量減少8.64%至12.36%，玉米產(chǎn)量減少2.30%至3.11%。
東北黑土地退化動(dòng)搖我國(guó)糧食安全的“壓艙石”。東北黑土地是我國(guó)最重要的糧食主產(chǎn)區(qū)和最大的優(yōu)質(zhì)商品糧生產(chǎn)基地，但是耕地重心北移和高強(qiáng)度的利用方式加劇東北黑土地退化，導(dǎo)致黑土地“變薄、變瘦、變硬”。黑土耕層平均厚度已由開墾前80至100厘米下降為20至30厘米。近60年黑土耕作層土壤有機(jī)質(zhì)含量下降了1/3，部分地區(qū)下降了50%。東北黑土地是我國(guó)旱地土壤有機(jī)碳唯一下降的地區(qū)，每10年下降0.6至1.4斤/公斤。與自然黑土相比，開墾20年、40年、80年的耕地土壤0至30厘米土層土壤容重分別增加7.59%、34.18%和59.49%，田間持水量分別下降10.74%、27.38%和53.90%。
西北白色薄膜污染嚴(yán)重阻礙農(nóng)作物生產(chǎn)發(fā)育。我國(guó)地膜使用量由1994年的42.63萬噸增加到2020年的238.9萬噸，年均增長(zhǎng)7.27%，覆蓋我國(guó)耕地面積66萬公頃以上，但薄膜回收率大約在60%，導(dǎo)致薄膜殘留十分嚴(yán)重，殘留地膜會(huì)影響土壤的吸濕性，阻礙農(nóng)田土壤水分的運(yùn)動(dòng)，同時(shí)也會(huì)嚴(yán)重抑制農(nóng)作物生長(zhǎng)發(fā)育。
重金屬污染嚴(yán)重威脅著百姓的飲食安全。2014年發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，全國(guó)土壤總點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，遠(yuǎn)高于20世紀(jì)80年代農(nóng)田土壤污染率約5%的水平。
國(guó)內(nèi)外有許多耕地資源利用的成功經(jīng)驗(yàn)。以色列以科技為核心的耕地保護(hù)實(shí)現(xiàn)了資源的高效利用，并減少生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。修建完善的國(guó)家輸水系統(tǒng)，并有先進(jìn)的海水淡化技術(shù)；使用滴灌與污水回用技術(shù)，克服了畦灌和淋灌造成的土壤板結(jié)，提高土壤微生物活性；收集雨水技術(shù)，減少土壤侵蝕，僅此一項(xiàng)技術(shù)就可以使每公頃小麥產(chǎn)量提高500公斤。
荷蘭通過完善城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和技術(shù)型家庭農(nóng)場(chǎng)使其實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。荷蘭有完善的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，防止城市化對(duì)農(nóng)業(yè)用地的大規(guī)模侵蝕；建立國(guó)家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，通過土地收購(gòu)，進(jìn)行土地整治，整備后的土地主要通過長(zhǎng)期租賃的方式供給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，用于集中機(jī)械化耕作。
我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式值得借鑒，�；~塘較好地發(fā)揮水陸交互作用與邊緣效應(yīng)，協(xié)調(diào)種養(yǎng)間的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益，是一種可持續(xù)生態(tài)農(nóng)業(yè)的典范�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)中，吉林梨樹的保護(hù)性耕作，通過科研院所重點(diǎn)參與、合作社為載體、政府和企業(yè)協(xié)同保護(hù)性耕作模式，提升了耕地土壤質(zhì)量。廣西龍州“小塊并大塊”等耕地規(guī)模化方式，通過權(quán)屬調(diào)整，將細(xì)碎化耕地歸并整治，一定程度上解決耕地細(xì)碎化問題，推進(jìn)了規(guī)�；�(jīng)營(yíng)，減少了農(nóng)藥化肥的投入。
結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，建議采取如下措施實(shí)現(xiàn)耕地資源可持續(xù)利用。
第一，通過耕地保護(hù)，實(shí)現(xiàn)耕地空間格局優(yōu)化和生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)同。樹立山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體、保護(hù)耕地就是保護(hù)生態(tài)的理念，促進(jìn)耕地紅線與生態(tài)紅線共融�？茖W(xué)評(píng)價(jià)耕地空間分布，根據(jù)各區(qū)域耕地分布總體特征，優(yōu)化耕地空間格局，實(shí)現(xiàn)耕地空間的嚴(yán)格管控。進(jìn)行耕地保護(hù)生態(tài)治理，調(diào)整農(nóng)作物生產(chǎn)布局，控制利用強(qiáng)度。對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)生態(tài)問題的耕地，要進(jìn)行合理休耕輪作；對(duì)自然條件較差的邊際土地，進(jìn)行有序退耕；對(duì)污染的耕地，要進(jìn)行污染治理。
第二，通過產(chǎn)權(quán)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)耕地資源高效利用。探索不同耕地產(chǎn)權(quán)調(diào)整模式，通過“一社一田”“小塊并大塊”“一戶一田”與“一組一田”等耕地規(guī)模化方式，以及地方政府提供政策和資金的支持，實(shí)現(xiàn)權(quán)屬調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)、土地整治工程的有機(jī)銜接，解決耕地細(xì)碎化問題，建設(shè)新型生產(chǎn)單元，達(dá)到耕地平整、集中連片、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施完善、地力提升的綜合目標(biāo)，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提升耕地利用效率，降低生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。
第三，創(chuàng)新耕地資源保護(hù)與利用治理機(jī)制。構(gòu)建“縱橫結(jié)合”耕地多功能和永久基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立糧食生產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)貼，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)過程中的綠色管控，考核良田良種的生態(tài)成效，對(duì)耕地利用成效較好的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行附加補(bǔ)貼、對(duì)耕地保護(hù)成效較好的地方政府進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行綠色生產(chǎn)，激發(fā)農(nóng)民和地方政府耕地生態(tài)保護(hù)動(dòng)力，穩(wěn)步落實(shí)國(guó)家“一控兩減三基本”污染防治目標(biāo)。
同時(shí)，構(gòu)建多元主體耕地資源保護(hù)與利用機(jī)制。充分激活農(nóng)民等微觀經(jīng)營(yíng)主體耕地保護(hù)動(dòng)力，通過土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償、糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼和生態(tài)補(bǔ)償?shù)�，提高耕地�?jīng)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)效益。
建設(shè)好利用好管護(hù)好良田
主持人：目前我國(guó)耕地質(zhì)量如何？怎樣持續(xù)提升耕地質(zhì)量，保證農(nóng)田“必須是良田”。
吳克寧【中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院教授】：耕地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)是自然資源管理的重要基礎(chǔ)性工作，是摸清耕地質(zhì)量家底、進(jìn)行耕地質(zhì)量紅線保護(hù)與建設(shè)的重要依據(jù)。目前，我國(guó)相關(guān)部門根據(jù)管理職能不同，從不同角度對(duì)耕地質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)和管理。
自然資源部基于原國(guó)土資源部牽頭起草的《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》開展耕地質(zhì)量等別評(píng)價(jià)工作，實(shí)質(zhì)是反映耕地自然資源稟賦（產(chǎn)能），服務(wù)土地資源管理。該體系將全國(guó)耕地劃分為12個(gè)一級(jí)區(qū)、42個(gè)二級(jí)區(qū)，具體考慮自然因素、利用水平、經(jīng)濟(jì)條件等影響因素進(jìn)行評(píng)價(jià)并劃分耕地質(zhì)量等別。分等結(jié)果按照標(biāo)準(zhǔn)糧100公斤的間距劃分耕地等別，從優(yōu)到劣形成1至15等，等別結(jié)果包括自然等、利用等、經(jīng)濟(jì)等，全國(guó)可比�！�2017中國(guó)土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，中等地占比最大，面積為106462.40萬畝，占52.72%；優(yōu)等地5848.58萬畝，占2.90%；高等地53693.58萬畝，占26.59%；低等地35931.40萬畝，占17.79%。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部基于原農(nóng)業(yè)部牽頭起草的《耕地質(zhì)量等級(jí)》開展耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)工作，實(shí)質(zhì)是反映耕地地力（土壤肥力）水平，服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。該體系將全國(guó)耕地劃分為9個(gè)一級(jí)農(nóng)業(yè)區(qū)、37個(gè)二級(jí)農(nóng)業(yè)區(qū)，分區(qū)域具體考慮耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎(chǔ)設(shè)施等因素，進(jìn)行評(píng)價(jià)并劃分出耕地等級(jí)。結(jié)果采用等間距法，從優(yōu)到劣依次劃分為一至十等，等級(jí)結(jié)果分區(qū)可比�！�2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》顯示，全國(guó)耕地按平均等級(jí)為4.76等，其中一至三等耕地面積為6.32億畝，占耕地總面積31.24%；四至六等耕地面積為9.47億畝，占耕地總面積46.81%；七至十等耕地面積為4.44億畝，占耕地總面積21.95%。
除上述兩種上升至政府層面、大規(guī)模開展且廣泛應(yīng)用的耕地質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)外，生態(tài)環(huán)境部牽頭編制的《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局牽頭編制的《土地質(zhì)量地球化學(xué)評(píng)價(jià)規(guī)范》、國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查耕地資源質(zhì)量分類工作方案》等文件，從耕地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)耕區(qū)地球化學(xué)質(zhì)量狀況、耕地自然條件和本底狀況等層面開展耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)工作。
我國(guó)耕地質(zhì)量形勢(shì)仍舊嚴(yán)峻。從質(zhì)量來看，耕地高產(chǎn)田僅占耕地總面積的31.24%，中低等級(jí)占2/3以上，障礙退化耕地面積占比高達(dá)40%，鹽堿耕地已達(dá)1.14億畝，超過14%的耕地嚴(yán)重酸化。持續(xù)提升耕地質(zhì)量，確保農(nóng)田是良田，需要理念創(chuàng)新、技術(shù)綜合、政策支持。
從概念上理解好“良田”。目前我國(guó)“三大土地資源管理體系”關(guān)于耕地質(zhì)量的內(nèi)涵不統(tǒng)一、指標(biāo)不一致、方法技術(shù)不相容，制約耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)監(jiān)管體系的構(gòu)建。對(duì)比國(guó)內(nèi)已有耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，對(duì)標(biāo)國(guó)外功能性土地管理和土壤健康評(píng)價(jià)，從土地生產(chǎn)潛力、土壤功能、土壤健康以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)能要素維度進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)管，建立健全包容完整、科學(xué)系統(tǒng)，與國(guó)際體系接軌，與管理體制相適應(yīng)的耕地調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)體系，為建設(shè)好、利用好、管護(hù)好良田做好基礎(chǔ)工作。
從技術(shù)上建設(shè)好“良田”。我國(guó)中低產(chǎn)田分布面積最大的區(qū)域是東北、華北和長(zhǎng)江中下游區(qū)域，從南到北各區(qū)域障礙類型復(fù)雜多樣。要以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，依托國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)平臺(tái)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。通過土地平整工程，歸并零散地塊、提高田塊規(guī)整度、增加有效土層厚度，改善立地條件；通過土壤改良工程，改善表層土壤質(zhì)地、提高有機(jī)質(zhì)含量、抑制土壤鹽漬化、調(diào)節(jié)土壤pH值，改善土壤條件；通過灌溉排水工程和田間道路工程，提高灌溉保證率、完善排水條件、提高田塊通達(dá)度，改善利用條件；通過農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程，增加農(nóng)田防護(hù)林面積、維持生物多樣性，改善生態(tài)條件。采取針對(duì)性、綜合性技術(shù)建設(shè)打造旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)良田。
從政策上管護(hù)好“良田”。對(duì)于已建設(shè)好的良田管理，最關(guān)鍵的是保證其不被破壞�！疤镩L(zhǎng)制”是遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的重要抓手。目前“田長(zhǎng)制”存在缺少完整權(quán)威立法體系、責(zé)任制主體權(quán)責(zé)較分散、監(jiān)管對(duì)象不明晰等問題。未來需要推進(jìn)構(gòu)建并筑牢“田長(zhǎng)制”的法律體系；對(duì)“非農(nóng)化”“非糧化”行為可能引起的耕地破壞的類型及種植條件破壞程度進(jìn)行權(quán)威認(rèn)定；利用明確的責(zé)任權(quán)利歸屬倒逼主管部門，達(dá)到各方主動(dòng)履行職責(zé)的“公共責(zé)任制”效果；明晰“田長(zhǎng)制”的監(jiān)管對(duì)象，明確細(xì)化各轄區(qū)的基本農(nóng)田與耕地的準(zhǔn)確用途，避免監(jiān)管出現(xiàn)“真空地帶”。通過“田長(zhǎng)制”這一“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)措施，全面提升良田的保護(hù)利用水平。
