京人口承載極限調(diào)查 1800萬紅線2013年將修改

　　設(shè)防！退守。再設(shè)防！再退守�！�…

　　近三十年，發(fā)生在外來流動人口和北京城市管理者之間的博弈，有愈演愈烈之勢。不過，在這場城市保衛(wèi)戰(zhàn)中，后者“節(jié)節(jié)敗退”。

　　近日，國家統(tǒng)計局公布了第六次人口普查相關(guān)數(shù)據(jù)，北京常住人口達(dá)到1961萬，意味著北京2020年總?cè)丝谝?guī)模控制在“1800萬”的紅線被提前突破。越來越巨大的焦慮感籠罩著這座城市�；�于城市生命線告急的邏輯基礎(chǔ)，人口調(diào)控已拔劍出鞘。

　　北京，到底該不該人口調(diào)控？怎么調(diào)控？調(diào)控了誰，而誰又留在了這里？從今天起，本報推出“問診北京人口調(diào)控”專題報道。今天推出系列報道之一——人口承載力調(diào)查。

　　1000萬，1250萬，再到1800萬——近30年，每一次我們都認(rèn)為，已經(jīng)觸及城市承載力的極限。過了1800萬時，人們忽然發(fā)現(xiàn)，這可能依然不是這座城市的極限。

　　城市承載力極限在哪里？1800萬的人口紅線到底從何而來？北京到底能承載多少人？即將于2013年進(jìn)行修編的城市總規(guī)劃該如何繼續(xù)對人口設(shè)防？

　　承載力極限在哪

　　“步步為營，節(jié)節(jié)敗退。”中國人民大學(xué)人口學(xué)系教授段成榮稱，這八個字概括50年代以來京城人口設(shè)防的現(xiàn)狀“再確切不過”。

　　“北京作為一個資源稀缺型城市，目前的人口已經(jīng)接近各種資源的承載極限�！边@是第六次人口普查數(shù)據(jù)公布后，多家媒體報道中對北京人口承載力做出的一致判斷。

　　只是，如此沉重的判斷曾只字不差地出現(xiàn)在2005年的媒體報道里。

　　那一年年初，通過國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》明確指出，2020年北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬。

　　北京常住人口已達(dá)到1961萬這一事實(shí)，已將該紅線以提前10年的速度無情打破。隨之而破的還有上述判斷。

　　北京的人口承載力極限到底是多少？實(shí)際上，上世紀(jì)80年代以來的城市規(guī)劃中，對于這個問題的答案一直在修改。

　　1983年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于對〈北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案〉的批復(fù)》指出，要“堅決把北京市到2000年的人口規(guī)模控制在1000萬人左右�！北M管中共中央書記處也要求“今后北京人口任何時候都不要超過1000萬”，終未能拽住人口集聚的步伐。僅僅3年后，1986年北京市總?cè)丝谝堰_(dá)1000萬。

　　1993年批復(fù)通過的《北京城市總體規(guī)劃方案(1991-2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250萬左右，事實(shí)是，2000年第五次全國人口普查結(jié)果顯示，北京市常住人口已達(dá)1382萬人。

　　歷史在復(fù)制自身。2005年總規(guī)制定后的隨后5年，每年約60萬人奔徙潮涌至此，直到2010年常住人口規(guī)模達(dá)到1961萬。

　　人口膨脹再膨脹，城市人口承載極限似乎就在眼前，但紅線屢屢變更，過了1800萬時，人們忽然發(fā)現(xiàn)，這依然不是這座城市的極限。

　　2004年，段成榮參加政府內(nèi)部討論會時就曾提出反對意見：“說不定在我們制定1800萬的時候，就已經(jīng)突破這個數(shù)了，你要定它干嗎？”

　　1800萬從何而來

　　北京市規(guī)委在對市政協(xié)委員提案辦理情況的回復(fù)中稱，1800萬是北京適宜的人口規(guī)模，是從生態(tài)環(huán)境承載能力、資源條件、勞動就業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的七個方面論證并確定的。

　　實(shí)際上，不只是段成榮，1800萬紅線參與制定者之一北京社科院經(jīng)濟(jì)所副所長梁昊光也坦言，在制定之初就“感覺可能打不住”。

　　梁昊光回憶稱，2004年，北京市規(guī)委委托市社科院做人口和就業(yè)的課題�；�于市規(guī)委主要負(fù)責(zé)空間規(guī)劃的職責(zé)，梁昊光所在的課題組就從建設(shè)用地、就業(yè)等經(jīng)濟(jì)力指標(biāo)反推了北京能容納的人口數(shù)量。

　　其中，在就業(yè)方面，根據(jù)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，分產(chǎn)業(yè)、分行業(yè)、分區(qū)域，以網(wǎng)格的形式細(xì)化到街道，同時采用數(shù)學(xué)模型的預(yù)測方法，做了較為詳細(xì)的專業(yè)研究報告。報告預(yù)計，2020年北京就業(yè)崗位需求量約為810萬個，年常住人口規(guī)模應(yīng)該在1747萬-1857萬之間。

　　“規(guī)委看這種方法比較可行，繼續(xù)又委托做人口和建設(shè)用地的課題�！绷宏还夥Q，從國際上通行的聯(lián)合國人居指標(biāo)(包括水、空氣、土地、綠地等)來看，北京水資源是短板。課題組預(yù)測2020年北京可供水資源量為54.2億立方米。按照聯(lián)合國小康社會水資源量年均300立方米/人的標(biāo)準(zhǔn)，北京水資源可承載的人口為1800萬人左右。

　　最終，課題組按照低中高三套指標(biāo)做了人口規(guī)模的預(yù)算，應(yīng)處于1700萬-1900萬之間。最后，取中間值1800萬定為2020年人口紅線。

　　北京市規(guī)委在對市政協(xié)委員提案辦理情況的回復(fù)中稱，這一目標(biāo)的提出，也并非以制定一個硬性的控制指標(biāo)為目的，總規(guī)中的基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)指標(biāo)按2000萬人預(yù)留。

　　但是，短短幾年間，不但1800萬紅線提前突破，課題組和規(guī)劃部門預(yù)留的200萬的空間也仿佛瞬間被填滿。以人口規(guī)模為主要參照系的土地、空間、基礎(chǔ)設(shè)施等多項規(guī)劃也不堪重負(fù)。

　　如今，回頭再看，梁昊光稱，在當(dāng)時這是一個合理的數(shù)字，依據(jù)的聯(lián)合國人居指標(biāo)也是國際上公認(rèn)的一套指標(biāo)系統(tǒng)，是課題組把指標(biāo)系統(tǒng)根據(jù)北京的實(shí)際數(shù)據(jù)檢測一遍得出的結(jié)論�！暗�是，到現(xiàn)在來看，這種檢測趕不上人口集聚的變化�！�

　　在現(xiàn)實(shí)面前，城市管理者又一次退守。市規(guī)委近日表示，以調(diào)整人口紅線為重要內(nèi)容的總規(guī)修編將于2013年再啟動。

　　北京能裝多少人

　　有專家大膽預(yù)測，2020年北京常住人口規(guī)模將達(dá)到2600萬，而到2030年則可能突破3000萬。

　　“下一個關(guān)口會在哪里？”自市規(guī)委表態(tài)重修總規(guī)后，這個問題成為社會各界的聚焦點(diǎn)。

　　“城市是有一個承載力極限的問題。”北京社科院外國所所長白志剛認(rèn)為，城市的承載力定會有一些資源的限制，而目前北京的水資源和土地資源都有限。

　　段成榮則表示，城市的人口容量可能有一個極限，但不是絕對的。他認(rèn)為，城市本身是一個開放系統(tǒng)，要跟外部進(jìn)行人員、物質(zhì)的交流。單講哪個城市能裝多少人不是絕對的，但有一個相對合理的量，而這個量是不斷發(fā)生變化的，取決于基礎(chǔ)條件、生產(chǎn)力發(fā)展的水平。

　　對此觀點(diǎn)，國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展研究中心研究員袁崇法也認(rèn)為，決定城市承載力的并非城市自身的自然資源稟賦，而是城市綜合生產(chǎn)力水平。

　　同時，他認(rèn)為首先要弄清承載力的地域范圍，對北京而言，城區(qū)確實(shí)存在人口過密的問題，但遠(yuǎn)郊區(qū)縣有很大發(fā)展空間，還希望引入人口�！翱梢赃@樣說，北京行政區(qū)域內(nèi)不存在承載力極限的問題，北京還有很大的承載空間，并不是2000萬打到頭的�！�

　　梁昊光認(rèn)為，城市承載力存在臨界值，但目前從國際比較分析，從北京發(fā)展的趨勢和城市發(fā)展的規(guī)律等指標(biāo)來看，離這個臨界值還有很大的距離。他解釋稱，聯(lián)合國人居環(huán)境有一個指標(biāo)——非常適宜、自然適宜、不適宜。根據(jù)這個指標(biāo)來看，北京現(xiàn)在80%的地區(qū)和生活環(huán)境是處于自然適宜區(qū)。

　　“但是，我們不得不承認(rèn)，我們所居住的城市適宜性在降低�！绷宏还馊耘f擔(dān)憂，北京日益暴露出的資源限制性因素在增強(qiáng)，即使南水北調(diào)的水能過來，北京也屬于緊平衡狀態(tài)。幸好，在重工業(yè)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)模式之后，使得用水方式有所調(diào)整，承載力也有所增強(qiáng)�！斑@也是為什么北京人多了，卻也沒到極限的一個原因�！�

　　基于上述分析，在總規(guī)中期評估時，梁昊光大膽預(yù)測，2020年北京常住人口規(guī)模將達(dá)到2600萬。

　　焦慮感從何而來

　　人口壓力是客觀存在的，但是即使如此，人口還要來，或者更多的人要來，這是任何一個城市在考慮下一步的規(guī)劃時，無論如何也回避不了的問題。

　　即使在城市承載力不斷上升的現(xiàn)實(shí)佐證和預(yù)測下，北京依然有巨大的焦慮感。

　　自去年7月，市政協(xié)一項調(diào)研報告公布了“本市截至2009年底常住人口已達(dá)1972萬”的數(shù)據(jù)以來，“人口調(diào)控”已成了本市各級行政機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)任務(wù)。

　　運(yùn)用各項行政手段嚴(yán)格控制流動人口的“順義模式”，首先在爭議中被廣泛推廣。繼而，備受質(zhì)疑的大興“封村”的管理模式又在流動人口集聚的遠(yuǎn)郊區(qū)縣被復(fù)制開來。今年兩會期間，本市多區(qū)縣公布了人口控制的明確目標(biāo)，隨后，清理地下空間、關(guān)停小門店、縮緊進(jìn)京指標(biāo)等一系列的人口調(diào)控手段密集出臺。“人口調(diào)控”逐漸成了敏感詞匯。

　　“管理者希望這些措施，短期內(nèi)能夠奏效，這也恰恰反映了內(nèi)心的焦慮�！痹�崇法如此評價。

　　那么，管理者的焦慮來自哪里？

　　中國人民公安大學(xué)治安系副教授謝川豫指出，越來越龐大的人口規(guī)模使得城市管理者多年疏于社會管理而積攢下的社會問題短時間爆發(fā)。而困擾著這個城市生存者的交通、治安、消防、衛(wèi)生、教育等一系列問題，是考驗(yàn)當(dāng)局者執(zhí)政能力的重要指標(biāo)。

　　段成榮也分析了如此焦慮的原因，他認(rèn)為，城市公用基礎(chǔ)性設(shè)施沒有留足擴(kuò)容的空間。公共服務(wù)的能力，趕不上人口集聚的變化，諸如列車站臺等很多基礎(chǔ)設(shè)施無法擴(kuò)容，而短期內(nèi)也無法解決這些矛盾。

　　“表面看，這是城市規(guī)劃的問題，但是，實(shí)際上并沒有認(rèn)識到城市化的客觀規(guī)律�！倍纬蓸s稱，人口紅線屢設(shè)屢破的根源也在于此，“我們不想讓那么多人來，規(guī)劃是按照我們希望的那樣設(shè)定的，可問題就出在這里，這是不以意志為轉(zhuǎn)移的�！�

　　段成榮稱，客觀事實(shí)是，在全國城市化的大背景下，包括北京等主要城市在內(nèi)的城市體系，還得做好準(zhǔn)備，迎接更多的人口到來�！斑@是任何一個城市在考慮下一步的規(guī)劃時，無論如何也回避不了的問題�！�

　　段成榮和記者采訪的多名專家在此觀點(diǎn)上較為一致。針對即將開始的人口新紅線的新一輪論證，專家認(rèn)為，要基于這樣的現(xiàn)實(shí)和規(guī)律再來談規(guī)劃和管理，如果這一思路不貫徹到2013年的規(guī)劃當(dāng)中，難免紅線再破的尷尬。

　　“而僅將眼光盯在流動人口身上，想讓他們出去一點(diǎn)再出去一點(diǎn)，根本做不到。”段成榮表示。

　　-歷次突破

　　·1983年規(guī)劃

　　要把北京市到2000年的人口控制在1000萬人左右。僅3年后，1986年總?cè)丝谝堰_(dá)1000萬。

　　·1993年規(guī)劃

　　要把2010年北京市常住人口控制在1250萬左右，事實(shí)是，2000年,北京市常住人口已達(dá)1382萬人。

　　·2005年規(guī)劃

　　把1800萬定為2020年人口紅線，但近日公布的人口普查數(shù)據(jù)顯示，北京常住人口已達(dá)到1961萬。