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<p align="center"><img src="http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-04/23/123019591_11n.jpg" alt /></p>
<p class="pictext" align="center"> <font face="楷體_GB2312">新掛牌的深圳市市場監(jiān)督管理局。記者 劉芳攝</font></p>
<p> 2012年4月9日，深圳市民中心C區(qū)三樓長長走廊的盡頭，藍(lán)色的指示路牌上，“深圳市科工貿(mào)信委”的字樣還清晰可見。</p>
<p> 這個(gè)在2009年深圳大部制改革啟動(dòng)之初新建的機(jī)構(gòu)，一度是整合了貿(mào)工局、科技局等5個(gè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)部門的“巨無霸”，在2011年12月，按照“撤一建一”的原則，又調(diào)整為深圳市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和信息化委員會(huì)和深圳市科技創(chuàng)新委員會(huì)兩個(gè)部門，同時(shí)，不再保留市農(nóng)業(yè)和漁業(yè)局。</p>
<p> 從合到分，這塊藍(lán)色的指示牌，見證了深圳大部制改革漸進(jìn)的三年歷程�！爸灰m應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，碰到問題就要改，如果還有問題，就繼續(xù)深化改革”，在中國青年報(bào)記者追問此事時(shí)，深圳市委副秘書長高國輝的回答似乎已是深圳市各級(jí)官員的共識(shí)。</p>
<p> 深圳，正在為全國行政管理體制改革探路。</p>
<p> <strong>“巨無霸”的合與分</strong></p>
<p> 2009年以前，深圳市就設(shè)有貿(mào)易工業(yè)局、科技和信息局、保稅區(qū)管理局、高新辦等多個(gè)產(chǎn)業(yè)管理部門，這些部門分別從各自的角度對同一產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理，在一段時(shí)期后就出現(xiàn)了資源分散、集合度不高等問題。</p>
<p> 比如，在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入審批、項(xiàng)目引進(jìn)、資金扶持、配套服務(wù)等方面政出多門、職責(zé)交叉，沒有一個(gè)部門能夠全面掌握全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，各種資源也難以形成整體合力為產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)。另外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)管理機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)部門職能交叉重疊，二者分別對園區(qū)內(nèi)外的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)入審批、項(xiàng)目引進(jìn)、資金扶持等，影響了資源配置效益。種種弊端，導(dǎo)致工作不協(xié)調(diào)、園區(qū)內(nèi)外不平衡等，影響了深圳經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。</p>
<p> 2009年初，正值全球金融危機(jī)后期和深圳創(chuàng)業(yè)板啟動(dòng)前期，而深圳的企業(yè)多為高新技術(shù)企業(yè)，于是，在2009年大部制改革中，成立一個(gè)能夠全盤掌握全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的部門，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整就成了當(dāng)務(wù)之急。</p>
<p> 整合后的科工貿(mào)信委將原先的55個(gè)處級(jí)單位，整合成29個(gè)處級(jí)單位，更強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新�！�29個(gè)處里，最多的就是姓‘科技’和姓‘高新’的處——科技創(chuàng)新支撐處，科技發(fā)展處，科技成果推廣處，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化處，高新技術(shù)改造處……凸顯了深圳產(chǎn)業(yè)調(diào)整的特點(diǎn)”。</p>
<p> 從2009年到2012年，經(jīng)過近三年的運(yùn)轉(zhuǎn)，在深圳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的環(huán)境下，管理格局的問題又開始暴露出來。</p>
<p> 2012年深圳“兩會(huì)”上，數(shù)名市政協(xié)委員以萬言書的形式對深圳大部制改革進(jìn)行了反思式回顧，提案中舉例寫道：“科工貿(mào)信委對產(chǎn)業(yè)實(shí)施統(tǒng)一管理，并重在管規(guī)劃、管政策、管標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。但龐大的機(jī)構(gòu)運(yùn)行起來，反而影響了政府的依法行政效率。如科技創(chuàng)新的行政服務(wù)比大部制前弱化了”。</p>
<p> 實(shí)際上，從2010年起，深圳市科工貿(mào)信委要分拆的消息，就在悄然擴(kuò)散，其下屬機(jī)構(gòu)也在悄悄地分離。比如，原本下屬負(fù)責(zé)全市招商引資工作的深圳市投資推廣署，在2010年初就成為了一個(gè)完全獨(dú)立的部門。這一消息，直到2010年底，深圳市投資推廣署召開年終總結(jié)會(huì)時(shí)才對外宣布。</p>
<p> 而媒體也在2010年，將深圳市科工貿(mào)信委冠為“巨無霸”機(jī)構(gòu)，曝出有“1正20副”的官員臃腫問題。后據(jù)深圳市編辦解釋，其實(shí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)僅為“1正10副”。但此后，外界對該機(jī)構(gòu)過于龐大，辦事效率低下的質(zhì)疑，并沒有停止。</p>
<p> 2012年2月9日，深圳市政府舉行的一場新聞發(fā)布會(huì)上，深圳市政府副秘書長高國輝向記者證實(shí)，科工貿(mào)信委已經(jīng)被“拆分”調(diào)整為深圳市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和信息化委員會(huì)和深圳市科技創(chuàng)新委員會(huì)。據(jù)稱，后者的成立“可能開了整個(gè)政府職能內(nèi)的全國先河”。</p>
<p> <strong>39天的革命</strong></p>
<p> 此次深圳行政機(jī)構(gòu)改革，力度之強(qiáng)、范圍之廣、進(jìn)度之快，前所未有。</p>
<p> 深圳三年前實(shí)施的大部制改革僅用了39天，創(chuàng)下了中國行政改革的一個(gè)歷史紀(jì)錄。</p>
<p> 此次改革以“委”、“局”、“辦”作為政府主要架構(gòu)：“委”主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能，并監(jiān)督執(zhí)行；“局”主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能；“辦”主要協(xié)助市長辦理專門事項(xiàng)，不具有獨(dú)立行使行政管理職能。</p>
<p> 有學(xué)者認(rèn)為，深圳此輪機(jī)構(gòu)改革的核心就是對行政權(quán)進(jìn)行“三分”，“委”、“局”之間最終將形成“行政合同制”，以此來考察績效，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力間的相互制約。</p>
<p> 以“委”為例，比如，與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的貿(mào)工局、科技局、高新園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等5個(gè)部門被整合為科工貿(mào)信委，其他被整合的部門還有發(fā)展和改革委員會(huì)、規(guī)劃和國土資源委員會(huì)、交通運(yùn)輸委員會(huì)等。</p>
<p> 這番調(diào)整組合，使得原來的46個(gè)工作部門減少到31個(gè), “瘦身”近1/3，80%的工作部門納入整合范圍，涉及的600多項(xiàng)行政審批事務(wù)減少近200項(xiàng)。即使不作調(diào)整的部門，在這次改革中也要按照轉(zhuǎn)變職能的新要求，重新制定“三定”方案。</p>
<p> 春江水暖鴨先知，深圳市民早就在自己的生活中感受著這種變革。比如一袋超市中擺放的蝦，如何管控質(zhì)量？質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，工商部門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)；如何安全監(jiān)管？農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食品藥品等多個(gè)部門對食品鏈的不同環(huán)節(jié)或不同品種進(jìn)行監(jiān)管。但出了問題，找遍農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食品藥品等多個(gè)部門，不一定能找到管理主責(zé)部門，反而投訴無門。</p>
<p> 改革后，新成立的市場監(jiān)管局，統(tǒng)一承擔(dān)由原工商局、質(zhì)監(jiān)局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等部門的職責(zé)，以及衛(wèi)生局餐飲環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)。這使負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的部門由5個(gè)減少為衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管3個(gè)部門，知識(shí)產(chǎn)權(quán)交由市場監(jiān)管1個(gè)部門負(fù)責(zé)。</p>
<p> 改革前，除了市場監(jiān)督管理職能的多頭化之外，其他部門的情況更為錯(cuò)綜復(fù)雜。</p>
<p> 以交通運(yùn)輸為例：一方面在地域上存在二元化管理，另一方面，城市市政道路和公路在種類上存在二元管理，市政道路由不同部門實(shí)行規(guī)劃、建設(shè)、管養(yǎng)三分離體制，公路則是由另外一個(gè)部門實(shí)行三者一體化管理。</p>
<p> 在執(zhí)法方面，公路路政執(zhí)法由交通部門承擔(dān)，市政道路執(zhí)法由城管綜合執(zhí)法隊(duì)承擔(dān)，既割裂了道路管理的整體性，也不利于城市化水平的提升。另外，道路管理與交通設(shè)施管理也是脫節(jié)的，道路上的路燈、綠化等附屬設(shè)施由城管部門負(fù)責(zé)，但交通信號(hào)燈、交通標(biāo)牌、標(biāo)識(shí)、護(hù)欄等交通設(shè)施則由交通部門負(fù)責(zé)。</p>
<p> 改革后新成立的交通運(yùn)輸委員會(huì)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)特區(qū)內(nèi)外交通規(guī)劃(設(shè)計(jì))、建設(shè)、管養(yǎng)、執(zhí)法以及運(yùn)輸管理，特區(qū)外的交通、公路也由原來的分級(jí)管理調(diào)整為市垂直管理。</p>
<p> 為了減少改革帶來的震蕩，深圳自方案公布后，僅用39天就出臺(tái)了改革后31個(gè)政府工作部門的“三定”方案，新部門正式掛牌運(yùn)作。實(shí)際上，在改革方案公布前，深圳市紀(jì)委、市委組織部、市編辦、市監(jiān)察局就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)明紀(jì)律切實(shí)保證政府機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行的通知》，就改革期間的政治紀(jì)律、機(jī)構(gòu)編制工作紀(jì)律、組織人事紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、保密紀(jì)律等作了明確規(guī)定。實(shí)踐表明，此次改革的進(jìn)程較為順暢。</p>
<p> <strong>最大的改革是人的改革</strong></p>
<p> 改革的核心是“放權(quán)”。</p>
<p> 新成立的市場監(jiān)管局減少行政審批事項(xiàng)，大幅降低企業(yè)注冊登記門檻，將有關(guān)技術(shù)性評審及事務(wù)性工作交給社會(huì)組織承擔(dān)。</p>
<p> 據(jù)深圳市編辦統(tǒng)計(jì)，改革到現(xiàn)在，共取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移284項(xiàng)職責(zé)及行政審批事項(xiàng)，其中，取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)194項(xiàng)，占當(dāng)時(shí)623項(xiàng)的31%。同時(shí)，取消、調(diào)整和轉(zhuǎn)移部門承擔(dān)的一些評比表彰、統(tǒng)計(jì)考核、宣傳培訓(xùn)、辦展辦會(huì)等90項(xiàng)事務(wù)性職責(zé)。</p>
<p> 與此同時(shí)，一邊發(fā)育社會(huì)組織，一邊繼續(xù)放權(quán)。22家進(jìn)駐市行政服務(wù)大廳的單位的109項(xiàng)審批比改革前壓縮了563個(gè)工作日，國稅局、地稅局、檢驗(yàn)檢疫局、外匯管理局、 財(cái)政委、公安局等6個(gè)進(jìn)駐部門的管理事項(xiàng)（大廳內(nèi)）均為“即來即辦”。</p>
<p> 最大的改革是人的改革。</p>
<p> 記者在深圳市編辦還了解到，通過大部制改革，政府部門人員編制凈減492名，其中公務(wù)員編制356名，雇員136名。局級(jí)干部，包括副局級(jí)干部編制幾乎減少了四分之一。通過“瘦身”，大大減少了部門之間的職能交叉重疊，為政府的高效運(yùn)作提供了重要保障。</p>
<p> 多出來的局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)如何消化？深圳市編辦告訴中國青年報(bào)記者，深圳市委、市政府高度重視改革后干部的消化問題，采取了多種行之有效的辦法分流安置局級(jí)干部。對需分流的局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行全市統(tǒng)籌安排任職，對到達(dá)一定年齡的轉(zhuǎn)任同級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或提前辦退，對部門副職和處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部采取擔(dān)任市信訪專員、抽調(diào)到大運(yùn)會(huì)籌備部門工作、到基層街道掛職、到對口幫扶等地區(qū)掛職、選派到市屬國有企業(yè)任職等分流方式予以消化。同時(shí)還結(jié)合市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，安排部分領(lǐng)導(dǎo)到市人大、政協(xié)等部門任職。暫時(shí)安置不了的，允許超職數(shù)安排，逐步消化。</p>
<p> <strong>“委”、“局”分設(shè)避免尋租</strong></p>
<p> 深圳市編辦在接受采訪時(shí)表示，深圳的這次改革，從設(shè)計(jì)之初就不重物理反應(yīng)，而重化學(xué)反應(yīng)，“著重解決的是制約深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次矛盾和問題”。</p>
<p> 以市場監(jiān)督管理局為例，大部制改革后，該局承接了原工商、質(zhì)監(jiān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)三局的職責(zé)，并劃入了消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管、酒類專賣管理、清理無照經(jīng)營等職責(zé)；2011年12月，食用農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)從原市農(nóng)業(yè)局劃轉(zhuǎn)過來，形成了3 4的職能格局。概括來說，從監(jiān)管執(zhí)法到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)再到公共服務(wù)，都統(tǒng)一由市場監(jiān)督管理局來完成。</p>
<p> 改革前后最明顯的區(qū)別是機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的減少。與之前相比，正處級(jí)機(jī)構(gòu)減少13個(gè)，減幅40%；監(jiān)管所減少21個(gè)，減幅28%；局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少10個(gè)，處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少23個(gè)。另外，深圳市實(shí)施公務(wù)員分類管理改革方案，該局將占全市一半以上的執(zhí)法員進(jìn)行了套改，成為全市最大的實(shí)施改革的單位。</p>
<p> 該局領(lǐng)導(dǎo)層意識(shí)到，必須改變中層領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用方式，引進(jìn)崗位聘任制。深圳市場監(jiān)督管理局用民主推薦權(quán)重分析制度來選拔任用正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，科（所）負(fù)責(zé)人實(shí)行崗位聘任，打破任職終身制，解決了干部能上不能下的問題。</p>
<p> 人才選拔任用機(jī)制的創(chuàng)新，激活了業(yè)務(wù)工作開展的創(chuàng)新。該局提出“自我革命、自我放權(quán)”的口號(hào)，提出了推進(jìn)企業(yè)注冊登記體制機(jī)制的改革創(chuàng)新舉措——《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)投資加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的若干實(shí)施意見》。這一被民間簡稱為市場準(zhǔn)入“28條”的意見，讓企業(yè)登記注冊“即來即辦”，有限責(zé)任公司登記打破區(qū)域限制，全市窗口“大通關(guān)”受理，企業(yè)年檢無紙化，放松政府管制，降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高辦事效率，贏得了百姓認(rèn)可�！凹磥砑崔k”制度也因此獲得了市政府授予的“改革創(chuàng)新特別貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”。</p>
<p> “三年后再來看這些部門，透視大部制改革的效果，應(yīng)該說是瑕不掩瑜，總體上還是成功的。”深圳市政協(xié)委員蘇醒認(rèn)為，大部制成功的最典型案例，莫過于市場監(jiān)督管理局。</p>
<p> “深圳市市場監(jiān)督管理局成為深圳繼公安局之后的第二大部門，其監(jiān)管職責(zé)涵蓋了原工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、知識(shí)產(chǎn)權(quán)（商標(biāo)、專利、版權(quán)）、物價(jià)、餐飲監(jiān)管（其他地區(qū)屬于食品藥品監(jiān)督管理局或者衛(wèi)生局的職能）、酒類產(chǎn)品監(jiān)管等部門職責(zé)�！碧K醒說。</p>
<p> 在他看來，深圳市市場監(jiān)督管理局的整合，真正貫徹了大部制改革思路，理順了市場監(jiān)管體制。新的市場監(jiān)管體制框架基本建立，各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作進(jìn)展順利，創(chuàng)新發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的局面基本形成。</p>
<p> “政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變一個(gè)很重要的問題就是增強(qiáng)服務(wù)功能，削弱利益功能�！睆V東省社科院教授丁力認(rèn)為，深圳這次政府機(jī)構(gòu)改革將制定政策和執(zhí)行政策的部門分開——制定政策的“委”與執(zhí)行政策的“局”分設(shè)，“這能夠有效避免尋租現(xiàn)象”。</p>
<p> 深圳市的計(jì)劃是，到2013年建成全新的公共服務(wù)型政府的目標(biāo)，在整合調(diào)整政府機(jī)構(gòu)后，還要?jiǎng)?chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制和模式，完善決策執(zhí)行監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，讓改革落到實(shí)處。（劉芳）</p>
