包括或有債務(wù)在內(nèi)的中國政府債務(wù)雖然很高，但它對財政可持續(xù)性的威脅并沒有看起來那么嚴(yán)重。這是因?yàn)橹袊�政府資產(chǎn)負(fù)債表中的資產(chǎn)方是相當(dāng)雄厚的，這使得中國不同于世界上其他的國家。

　　盡管政府債務(wù)——包括那些由地方政府融資平臺引致的債務(wù)——在危機(jī)之后出現(xiàn)了快速增長，但分析考察政府整體的資產(chǎn)負(fù)債表、地方政府的現(xiàn)金流以及針對不同經(jīng)濟(jì)增長速度情景下進(jìn)行壓力測試，均顯示中國財政的可持續(xù)性并沒有受到威脅，特別是當(dāng)我們考慮到中國政府擁有雄厚的資產(chǎn)時，更是如此。以國際標(biāo)準(zhǔn)來衡量，中國的整體債務(wù)水平仍然相對較低，并且不會造成系統(tǒng)性風(fēng)險。盡管如此，我們?nèi)云诖�地方政府融資平臺的債務(wù)能夠有序解決。

　　高債務(wù)威脅

　　沒有看上去嚴(yán)重

　　考慮到或有債務(wù)因素，我們估計中國政府債務(wù)在2009年底可能高達(dá)16.8萬億元人民幣，占GDP的51%。在中國，除由地方政府通過融資平臺發(fā)生的債務(wù)，還有兩類主要的或有債務(wù)：一是商業(yè)銀行股改和重組之前的不良貸款；二是養(yǎng)老金改革的轉(zhuǎn)型成本。根據(jù)IMF的估計，源于不良貸款處置的損失約為3.6萬億元人民幣，源于養(yǎng)老金改革的轉(zhuǎn)型成本約為1.6萬億元人民幣。那么我們是否應(yīng)該擔(dān)心中國財政的可持續(xù)性呢？

　　我們認(rèn)為，包括或有債務(wù)在內(nèi)的中國政府債務(wù)雖然很高，但它對財政可持續(xù)性的威脅并沒有看起來那么嚴(yán)重。這是因?yàn)橹袊�政府資產(chǎn)負(fù)債表中的資產(chǎn)方是相當(dāng)雄厚的，這使得中國不同于世界上其他的國家。

　　首先，中國政府擁有相當(dāng)數(shù)量的流動資產(chǎn)：現(xiàn)金。2009年末，中央政府在銀行體系的國庫存款達(dá)到2.2萬億，占GDP的6.7%，并且這一數(shù)字在過去的5年里一直在快速增加。此外，政府和準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)在銀行體系存款達(dá)到3萬億，占GDP的8.8%，同樣的，這個數(shù)字在過去的5年里也在穩(wěn)定增長。

　　其次，根據(jù)官方公布數(shù)據(jù)，在中央政府和地方政府所有的國有企業(yè)中，國有股賬面價值在2008年約為17萬億人民幣，這個數(shù)額相當(dāng)于2009年GDP的51%，也與政府總的債務(wù)額度（已經(jīng)包含或有負(fù)債）大致相等。

　　但是，政府的國有股份能夠在多大程度上轉(zhuǎn)化為可償還負(fù)債的資產(chǎn)呢？中國的國有企業(yè)是否也像其他國家一樣管理不善和持續(xù)虧損呢？答案是否定的。經(jīng)過三十年的經(jīng)濟(jì)改革，中國的國有企業(yè)部門也發(fā)生了根本變化，已經(jīng)和計劃經(jīng)濟(jì)時代不可同日而語。比如，2003至2009年，中國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)共實(shí)現(xiàn)利潤14萬億元，其中國有企業(yè)貢獻(xiàn)了37%。再如，僅銀行、石油、電信三個部門大型上市公司中，國有股市場價值達(dá)到8.8萬億，相當(dāng)于2009年GDP的26%。

　　第三，不要忘記土地。非農(nóng)業(yè)用地在法律上屬于國家所有。農(nóng)業(yè)用地理論上由農(nóng)民集體所有，但實(shí)際上也在政府控制之下。政府能夠以遠(yuǎn)低于市場價的低廉價格獲取土地。我們無意估計政府控制土地的價值，但我們認(rèn)為政府直接或間接控制的土地是政府手中最大和最有價值的資產(chǎn)。簡單做一個估計，官方數(shù)據(jù)顯示，2004至2009年政府從土地出讓中獲得的總收益達(dá)到5.7萬億，約占2009年GDP的17%。

　　財政付息

　　現(xiàn)金流不是問題

　　也有人擔(dān)心，地方政府在還本付息時可能遇到現(xiàn)金流的困難。有多種指標(biāo)可以衡量現(xiàn)金流在應(yīng)付債務(wù)方面的充裕性，我們從中選擇了一個與實(shí)際情況最相近的指標(biāo)，即“政府融資平臺利息支出占地方政府預(yù)算內(nèi)支出比重”。地方政府融資平臺的債務(wù)主要用于投資項(xiàng)目融資，而非經(jīng)常性支出。在這些項(xiàng)目完成和產(chǎn)生現(xiàn)金流之前，償還利息支付的義務(wù)便落在地方政府頭上，因此，這些支出只能由政府預(yù)算內(nèi)收入覆蓋。這需要消減其他預(yù)算內(nèi)支出或者尋找其他預(yù)算外收入。所以這個指標(biāo)可以衡量為額外利息支付，正常預(yù)算內(nèi)支出受到擠壓的程度，也可以量化地方政府尋找其他預(yù)算外收入的壓力。

　　據(jù)我們所知，大部分地方政府融資平臺債務(wù)是一次還本貸款；只要政府能夠償還利息，債務(wù)情況就可以穩(wěn)定，便能夠贏得解決債務(wù)問題的時間。在我們看來，地方政府融資平臺債務(wù)困難的根本解決辦法是融資平臺資產(chǎn)的私有化或者出售其他國有資產(chǎn)。

　　在基準(zhǔn)情景下，為了保證足額利息支付，需要從地方政府預(yù)算內(nèi)支出中壓縮8.3%用于專項(xiàng)支付。在經(jīng)濟(jì)高增長的情景下，需要從地方政府預(yù)算內(nèi)支出中最大壓縮8%用于專項(xiàng)支付，而在經(jīng)濟(jì)低增長情景下，需要從地方政府預(yù)算內(nèi)支出中最大壓縮量接近9%。作為選擇，如果正常的預(yù)算內(nèi)支出不能壓縮用于滿足利息支付需要，地方政府必須尋求獲得等額的預(yù)算外收入。

　　關(guān)鍵問題是地方政府是否能將財政收入保持在一個可持續(xù)增長的水平上。地方政府已經(jīng)意識到可以通過土地出讓獲得充足的收益，而且這部分來自土地出讓的累積收入確已成為地方政府預(yù)算外應(yīng)計收益的一部分——2004-2009年累計達(dá)到了5.7萬億人民幣，超過了同期地方政府預(yù)算內(nèi)支出的25%。

　　商業(yè)銀行

　　缺乏透明度是最大風(fēng)險

　　把地方政府融資平臺債務(wù)視為政府債務(wù)，這就意味著政府將會為融資平臺上所發(fā)生的所有債務(wù)提供擔(dān)保。事實(shí)上，政府在某種程度上或許無法給地方政府融資平臺上的債務(wù)提供充分、完全的擔(dān)保，因此銀行不可避免地要承受來自融資平臺的信用風(fēng)險。我們估計截止到2009年末有超過6.1萬億人民幣的貸款流向了政府融資平臺，其中的1/3來自于政策性銀行，商業(yè)銀行向融資平臺提供的貸款支持約為4萬億人民幣。

　　盡管現(xiàn)階段每家銀行所面臨的來源于地方政府融資平臺的風(fēng)險程度尚不明晰，但我們相信大型國有控股銀行（例如工、中、建、農(nóng)）所面臨的風(fēng)險要比中小型銀行（城市商業(yè)銀行）小得多，因?yàn)橹行⌒豌y行的信貸決策受地方政府的影響較大。此外，我們認(rèn)為，大銀行在地方政府融資平臺債務(wù)中的信貸風(fēng)險更容易得到政府的擔(dān)保。這是因?yàn)橹挥写筱y行才有能力為涉及更高級別地方政府的大型項(xiàng)目融資，從而獲得官方的正式委托和承諾。

　　然而，由于商業(yè)銀行對地方融資平臺貸款的風(fēng)險敞口缺乏透明度，這使得市場情緒產(chǎn)生了不利影響，也部分解釋了為什么近幾個月少數(shù)上市銀行股價表現(xiàn)不佳。隨著時間流逝，更多相關(guān)信息可能變得透明有效，我們不期望能快速解決地方政府融資平臺存在的相關(guān)問題，因?yàn)槟壳吧泻玫呢斦�狀況可以保證政府融資平臺不斷改進(jìn)，而不是發(fā)生革命性的變化。

　　為了規(guī)范管理地方政府融資平臺的借貸行為，有效控制快速膨脹的地方政府融資平臺債務(wù)，管理層或?qū)⒃诮�期出臺相關(guān)的政策指導(dǎo)意見。該意見旨在增強(qiáng)地方政府融資平臺借貸行為的透明度和并強(qiáng)化懲戒約束。特別的，地方政府融資平臺應(yīng)根據(jù)經(jīng)營特征將被劃分為三大類：純公共服務(wù)類、商業(yè)利益類、其他類。純公共服務(wù)類應(yīng)從預(yù)算外納入預(yù)算內(nèi)管理。商業(yè)利益類應(yīng)被公司化或私有化。其他類則應(yīng)綜合運(yùn)用私有化和證券化手段放開運(yùn)作，并通過一個漸進(jìn)的過程強(qiáng)制退出。

　　當(dāng)然，這些政策指導(dǎo)意見可能主要是針對規(guī)范管理新的地方政府融資平臺及其行為，而現(xiàn)存的地方政府融資平臺和他們之前的運(yùn)作則不受新規(guī)定的限制。這些政策的變化很可能有助于有序地松綁地方政府融資平臺債務(wù)，這需要中國經(jīng)濟(jì)保持良好的發(fā)展態(tài)勢。